II SA/Gd 529/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2007r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na Uchwałę Rady Gminy z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie działalności Wójta Gminy postanawia odrzucić skargę Rada Gminy Uchwałą Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2007 r. po rozpatrzeniu skargi M. D. na działalność Wójta Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 159 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a. uznała tę skargę za nieuzasadnioną. M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej uchwałę, w której domagał się zawarcia z nim umowy najmu innego lokalu mieszkalnego z zasobów gminy wywodząc, że lokal który otrzymał w najem od Gminy w dniu 15 listopada 2004 r. na podstawie umowy, posiada niski standard i nie nadaje się w istocie do zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że ze względu na ograniczony gminny zasób mieszkań komunalnych wniosek M. D. o oddanie mu w najem innego lokalu nie może być uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Podstawowe zagadnienie prawne występujące w niniejszej sprawie dotyczy kwestii dopuszczalności wniesienia do Sądu Administracyjnego skargi na Uchwałę Rady Gminy, której przedmiotem było wyłącznie zagadnienie dotyczące określonego w art. 227 k.p.a. zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe biurokratyczne załatwianie spraw. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. umieszczonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, Dział VIII, Skargi i wnioski. Na wstępie wskazać należy, że zakres kognicji sądów administracyjnych w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowanej pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej określony został w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nie przewidzianych w art. 3 § 2. Ponadto sądy te na podstawie art. 4 rozstrzygają spory o właściwość oraz spory kompetencyjne (por. Komentarz T. Wosia i innych do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., str. 44). Przedstawiony wyżej zakres kognicji sądów administracyjnych łączy się integralnie z kontrolą administracji publicznej w tych sprawach, w których organy te poprzez wydawanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji, postanowień itd.) oraz podejmowanie uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej kształtują sytuację prawną obywateli poprzez nakładanie na nich obowiązków lub nadawanie uprawnień bądź też poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego i podejmowanie innych uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej naruszają interes prawny lub uprawnienie ściśle określonych podmiotów. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie na podstawie art. 227 w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a. jest środkiem prawnym obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skarga ta służy społecznej kontroli działalności administracji publicznej i nie jest związana z bezpośrednim kształtowaniem sytuacji prawnej wnoszącego ją podmiotu. W przepisie art. 229 k.p.a., stanowiącym, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa, 2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda, 3) (22) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy, 4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu, 5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa, 6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów, 7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór, 8) ministra - Prezes Rady Ministrów, 9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega. Przepis ten określa wyłącznie właściwość organów do rozpatrywania skarg wnoszonych w trybie Działu VIII k.p.a. co jest realizacją przepisu art. 63 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie ten sam przepis Konstytucji w kwestiach dotyczących trybu rozpatrywania petycji, wniosków i skarg odsyła do odrębnej ustawy. Przyjęty w Polsce ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa tworzył trzy szczeble tego samorządu tj. gminy, powiaty i województwa z dniem 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze zm.). Podział ten oparty był na pełnej autonomii każdej ze wskazanych wyżej jednostek samorządu terytorialnego tj. gminy, powiatu i województwa, które wykonują nadane im kompetencje. Inaczej mówiąc brak było podporządkowania gminy powiatowi oraz powiatu samorządowi województwa. Ten model samorządu terytorialnego wymagał dostosowania przepisów k.p.a. w zakresie dotyczącym właściwości organów do rozpatrywania skarg wnoszonych w trybie Działu VIII k.p.a. Dlatego też ustawodawca w art. 229 k.p.a. przyjął, że skargi na działalność wójta, (burmistrza lub prezydenta miasta), zarządu powiatu oraz starosty i zarządu i marszałka województwa rozpatrywać będą odpowiednio Rady Gmin, Rady Powiatu i Sejmik Województwa tj. organy kolegialne, które mogą wyrażać swoje stanowisko wyłącznie poprzez podjęcie uchwały. Uchwała taka nie jest oczywiście uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej obywatela lecz uchwałą podjętą w toku postępowania skargowego o jakim mowa w art. 227 w zw. z art. 229 k.p.a. Za taką wykładnią analizowanych wyżej przepisów Działu VIII k.p.a. przemawia również fakt, iż dopuszczalne byłoby wniesienie skargi do sądu na uchwały jednostek samorządu terytorialnego rozpatrujące takie skargi, natomiast niedopuszczalne byłoby wniesienie skargi do sądu na skargi rozpatrywane w ramach administracji rządowej przez organy wskazane w art. 229 pkt. 1, 6 -9 k.p.a. W świetle tego co wyżej powiedziano przyjąć należy, iż na Uchwały Rady Gminy, Rady Powiatu i Sejmiku Województwa podjęte w toku rozpatrywania skarg, na działalność tych organów podejmowanych przy rozpatrywaniu skarg wnoszonych w trybie i na zasadach określonych w Dziale VIII k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten przeważa zdecydowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002r., sygn. akt II SA 2481/01, LEX 81766, postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999r., sygn. akt III SAB 7/97, ONSA z 2001r., Nr 1 poz. 27, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2005r., sygn. akt II SA/Bk 276/05, ZNSA z 2005r., nr 2-3, str. 115, postanowienie NSA z dnia 14 września 2004r., sygn. akt OSK 642/04, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2002r., sygn. akt II SA/ Wr 3121/01 oraz postanowienia WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2643/00, II SA/Gd 566/01). Odmienny pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 28 lutego 2002r., sygn. akt II SA 2481/01, LEX nr 81766 nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z uwagi na brak pogłębionej argumentacji prawnej pozwalającej na przyjęcie, iż uchwała podjęta w toku postępowania skargowego w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 227 w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i jako taka może być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Sąd nie wyjaśnił również jakie miałoby zapaść rozstrzygnięcie w przypadku uznania takiej skargi za zasadną. Z tych też przyczyn WSA w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.