II SA/Gd 534/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na decyzję Wojewody z dnia 30 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. jest decyzja Wojewody z dnia 30 lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 29 maja 2015 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 29 maja 2015 r., powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżącą Spółkę zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na usytuowaniu stelaża na baner reklamowy wykonany z siatki mesh i reklamy w postaci oświetlenia ledowego emitującego stałe i jednolite światło na działce nr [...], obręb [...] przy ul. G. w R. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że inwestor zgłosił zamiar wykonania wskazanych robót budowlanych w dniu 8 maja 2015 r. W trakcie postępowania, po przeprowadzeniu wizji, organ ustalił, że roboty budowlane będące przedmiotem wniosku są już wykonane. Z treści wniosku wynika także, że zgłoszona reklama została już wykonana. Art. 30 ust. 5 Prawa budowalnego stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 pkt 2 właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. w odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez doręczenie jej sprzeciwu po upływie terminu w tym przepisie przewidzianego. Zgłoszenie zostało doręczone Staroście w dniu 8 maja 2015 r. Decyzja została nadana wprawdzie w dniu 2 czerwca 2015 r., jednakże doręczono ją skarżącej 9 czerwca 2015 r. Terminem wniesienia sprzeciwu jest natomiast data doręczenia decyzji stronie. Rozpoznając odwołanie skarżącej Spółki, Wojewoda decyzją z dnia 30 lipca 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesienie sprzeciwu było uzasadnione. Z przedłożonego przez inwestora wniosku wynika jednoznacznie, że urządzenie reklamowe zostało już wybudowane. Wobec tego wniosek narusza art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a zatem Starosta słusznie wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ wyjaśnił, że termin do wniesienia sprzeciwu jest dotrzymany, gdy data wydania i nadania decyzji w urzędzie pocztowym mieści się w 30-dniowym terminie od daty złożenia wniosku. Decyzja wnosząca sprzeciw została wydana i nadana w dniu 2 czerwca 2015 r., a więc przed upływem terminu. W skardze na powyższą decyzję skarżąca Spółka powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 109 § 1 w zw. z art. 110 Kpa przez błędne uznanie, że sporządzenie i podpisanie decyzji oraz jej nadanie jest równoznaczne z wprowadzeniem jej do obrotu prawnego, podczas gdy do uzyskania takiego skutku konieczne jest doręczenie takiej decyzji stronie. Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń, procedowały w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na usytuowaniu stelaża na baner reklamowy wykonany z siatki mesh i reklamy w postaci oświetlenia ledowego emitującego stałe i jednolite światło na działce nr [...], obręb [...] przy ul. G. w R. Organy administracji obu instancji uznały, że nie jest dopuszczalne dokonanie zgłoszenia, gdyż roboty objęte tym zgłoszeniem zostały już wykonane. Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3. Z art. 30 ust. 6 pkt 2 wynika zaś, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W sprawie bezsporne jest, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane. Skarżąca Spółka we wniosku stwierdziła, że dokonuje zgłoszenia wykonania robót po ich zakończeniu z uwagi na niewiedzę i wyrażając czynny żal prosiła o niewyciąganie konsekwencji prawnych. Okoliczności te potwierdził organ w trakcie przeprowadzonych oględzin. Ustalenia te nie były przez skarżącą kwestionowane ani w odwołaniu, ani też w skardze. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast zachowania przez organ I instancji 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Bezsporne jest przy tym, że zgłoszenie skarżącej wpłynęło do Starosty dnia 8 maja 2015 r. Data ta ma istotne znaczenie dla obliczenia terminu do wniesienia sprzeciwu. W tej kwestii znajduje bowiem zastosowanie reguła ogólna z art. 61 § 3 Kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dopiero zatem od chwili wszczęcia postępowania rozpoczął bieg termin dla organu do wniesienia sprzeciwu lub nałożenia na skarżącego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W świetle zarzutów skargi, dla oceny możliwości wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji przewidzianej w art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zasadnicze znaczenie ma sposób liczenia 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. ustawy. Upływ 30-dniowego terminu powoduje utratę kompetencji organu do wydania decyzji o sprzeciwie, stąd też istotne znaczenie ma prawidłowe ustalenie tego terminu. W orzecznictwie dokonuje się różnej wykładni przepisu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie zachowania przez organ terminu 30-dniowego do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu. Po pierwsze, przyjmuje się, że termin ten jest zachowany w sytuacji, gdy organ doręczy decyzję stronie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 14 marca 2012 r., II OSK 2471/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, prezentowany jest pogląd, że dla zachowania terminu wystarczające jest wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 808/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wreszcie, w orzecznictwie ukształtował się także trzeci pogląd, zgodnie z którym w terminie 30 dni organ powinien nie tylko wydać ale również nadać decyzję w placówce pocztowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2425/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). I właśnie ten podgląd Sąd podziela. Prezentowany przez skarżącą pogląd, iż 30 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja została stronie doręczona, uzasadniany jest treścią art. 110 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Taka interpretacja treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi jednakże wielokrotnie do skutków sprzecznych z zamierzeniem ustawodawcy. Strony dokonujące zgłoszenia mogą bowiem przez swoje działania w zakresie odbioru korespondencji uniemożliwić wniesienie sprzeciwu. Uzależnienie daty wydania decyzji od daty jej doręczenia, prowadzi do niewłaściwych skutków z punktu widzenia zasady porządku prawnego i pewności prawa. Okoliczność, kiedy przesyłka zostanie adresatowi doręczona uzależniona jest od sprawności działania podmiotu jakim jest podmiot dokonujący doręczeń oraz częstokroć od woli adresata, który w granicach obowiązującego prawa może wpływać na datę doręczenia mu przesyłki. Norma art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego nakłada na organ administracji obowiązek wniesienia sprzeciwu w określonych sytuacjach. Obowiązek ten został na organ nałożony w określonym celu - ochrony pewnych wartości istotnych z punktu widzenia ustawodawcy. W ocenie Sądu przepis, który nakłada na organ określony obowiązek i określa termin jego realizacji, nie powinien być interpretowany w sposób, który uzależnia możliwość zrealizowania tego obowiązku od działania innego podmiotu niż organ, na którego postępowanie organ ten nie ma żadnego wpływu, w tym od samej strony, której interes pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu. Organ jako podmiot zobowiązany do wniesienia sprzeciwu winien wiedzieć, kiedy nastąpi upływ tego terminu. Interpretacja treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, według której wymagane jest doręczenie decyzji, zgodna jest niewątpliwie z interesem zgłaszającego, który oczekując na podjęcie robót, powinien uzyskać informację o tym, czy sprzeciw został przez organ wniesiony. Interes ten może jednak zostać zrealizowany również poprzez uzyskanie przez inwestora w organie informacji w tym zakresie. Natomiast uzależnienie możliwości wniesienia przez organ sprzeciwu od jego doręczenia w terminie 30 dni od zgłoszenia, uzależnia możliwość wydania decyzji od zdarzenia przyszłego jakim jest doręczenie korespondencji i może uniemożliwić organowi wydanie decyzji, mimo zachowania przez niego należytej staranności w zakresie realizacji nałożonych obowiązków. Zdaniem Sądu, ochronę interesów inwestora dokonującego zgłoszenia w Prawie budowlanym zapewnia ta interpretacja, że ewentualna decyzja musi zostać wydana i nadana w terminie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. Przyjęcie, iż decyzja ta musi być w tym terminie doręczona, nie jest dla ochrony interesów inwestora niezbędne, natomiast stoi w sprzeczności z możliwością prawidłowej realizacji przez organ administracji nałożonego na niego przez przepis prawa w interesie publicznym obowiązku. Zauważyć należy, iż wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego zasadą jest uzyskanie przez inwestora przed realizacją robót budowlanych pozwolenia na budowę. Roboty te podlegają zatem co do zasady kontroli organu nadzoru budowlanego. Tryb zgłoszeniowy przewidziany w art. 30 Prawa budowlanego ma charakter wyjątku od tej zasady. Interpretacja przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli organ w tym terminie doręczy decyzję adresatowi, umożliwia inwestorowi uniknięcie ingerencji organu nadzoru budowlanego z przyczyn od organu niezależnych. Prowadzi to do niepożądanych przez racjonalnego ustawodawcę sytuacji. Istotne z punktu widzenia ustawodawcy stany faktyczne mogą bowiem pozostać poza kontrolą organu z uwagi na działania poczty bądź strony, uniemożliwiające zachowania daty wydania decyzji. Takiego niebezpieczeństwa nie ma w przypadku, gdy uznaje się, że organ w terminie 30 dni powinien wydać i nadać decyzję wnoszącą sprzeciw, tj. wysłać ją do strony. I właśnie dlatego Sąd podziela taką interpretację art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Pogląd ten łagodzi bowiem słabe strony dwóch poprzednich koncepcji, godząc potrzeby organu wnikliwego rozpatrzenia sprawy i oceny zgłoszenia oraz interes strony zgłaszającej. Na marginesie jedynie wskazać należy, że ostatecznie ten właśnie pogląd uzyskał akceptację ustawodawcy i z dniem 28 czerwca 2015 r. został wprowadzony do Prawa budowlanego art. 30 ust. 6a w celu doprecyzowania tej kwestii, z uwagi na stwierdzone poważne rozbieżności w orzecznictwie. Stanowi on, że za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego i ma zastosowanie jedynie do spraw wszczętych po jego zmianie. W niniejszej sprawie decyzja wnosząca sprzeciw została wydana i nadana przed upływem 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Akceptacja dokonanego przez skarżącą zgłoszenia wykonanych już robót budowlanych naruszałaby w sposób oczywisty przepisy art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo więc jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu wskazały organy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego zostały zawarte dwie samodzielne podstawy do wniesienia sprzeciwu, tj. naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie innych przepisów. ustawodawca nie sprecyzował tych przepisów. Do przepisów tych zalicza się z całą pewnością art. 30 ust. 5 Prawa budowanego, który stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r., II OSK 833/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów, stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.