II SA/Gd 539/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - postanowieniem z dnia 19 maja 2009 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 1 w zw. art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej jako "ustawa - Prawo ochrony środowiska") oraz art. 153 i art. 173 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej jako "ustawa z dnia 3 października 2008 roku"), a także art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), uzgodnił pozytywnie, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z określonymi w postanowieniu zastrzeżeniami, warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych w L. przy ul. K., na terenie działek nr [...], [...] i [...] obręb [...]. W przedmiotowym postanowieniu organ zawarł pouczenie dla stron postępowania, zgodnie z którym na wydane postanowienie nie przysługuje zażalenie. W zażaleniu na powyższe postanowienie D. J. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 107 § 1 i 3 i art. 108 k.p.a. oraz przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2009 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) i zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przez organ I instancji wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć opisanego w rozdziale 2 działu VI tytułu I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał także, iż w dniu 15 listopada 2008 roku weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 roku, która w zasadniczy sposób zmieniła zasady przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w tym w art. 144 pkt 9 uchyliła przywołany wyżej dział VI ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stwierdził nadto, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska przed dniem 15 listopada 2008 roku, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że na postanowienia wydane przez organy inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Organ wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zostało jeszcze zakończone decyzją ostateczną. W związku z tym przywołany przepis art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 roku znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie dalsze prowadzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego, wszczętego zażaleniem, które wpłynęło do organu w dniu 2 czerwca 2009 roku, podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższe postanowienie D. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 roku oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zażalenie na postanowienie organu I instancji powinno być rozpatrzone w tym samym trybie jak dotychczas, albowiem prawo do rozpoznania zażalenia w niniejszej sprawie stanowi prawo nabyte i nie sposób zmienić zasady rozpatrywania sprawy w danej instancji w toku jej trwania. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia zagwarantowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady stabilności prawa. W ocenie skarżącego późniejsze odebranie prawa do wniesienia środka zaskarżenia jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie. Ponadto - zdaniem skarżącego, postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, na co wskazywał skarżący w zażaleniu, zaś organ II instancji w ogóle nie wziął tego pod uwagę. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie podał żadnego szczegółowego uzasadnienia co do podjętej decyzji i ustaleń. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 roku uczestniczka postępowania J. J. oświadczyła, że popiera skargę. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Sądu przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ aktem zaskarżonym do sądu administracyjnego jest postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Orzeczenie tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości postanowienia objętego zażaleniem, zamykając drogę do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25). W niniejszej sprawie D. J. zaskarżył postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 lipca 2009 roku, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, którym organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Sąd - mając na uwadze treść cyt. powyżej art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - mógł zbadać tylko prawne przesłanki jego wydania. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie był natomiast uprawniony do przeprowadzenia kontroli postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 maja 2009 roku, nr [...]. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy uznał, że postępowanie mające na celu rozpoznanie zażalenia skarżącego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brzmienie obowiązującego od 15 listopada 2008 roku art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, który stanowi co następuje: "Art. 153. 1. Do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - przyp. Sądu), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje: 1) ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; 2) wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. 2. Na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez: 1) ministra właściwego do spraw środowiska - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. 3. Odwołania od decyzji wydanych przez wojewodów w sprawach, w których kompetencje zostały przekazane na mocy niniejszej ustawy regionalnym dyrektorom ochrony środowiska, rozpatruje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska." Z przepisu ustępu pierwszego art. 153 wynika, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 roku, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się co do zasady przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. Z punktu drugiego ustępu drugiego art. 153 wynika natomiast, iż na postanowienia w sprawach, o których mowa w ustępie pierwszym, czyli nadal toczących się na podstawie dotychczasowych przepisów, wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż regulacje zawarte w art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 roku znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że została ona wszczęta przed dniem wejścia w życie ww. ustawy tj. przed dniem 15 listopada 2008 roku i do tej daty nie została zakończona decyzją ostateczną. Regulacja zawarta w przepisie art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku dotyczy postępowań prowadzonych przez organy współdziałające w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowania te, tak jak w niniejszej sprawie, do czasu wejścia w życie ww. ustawy, prowadzone były na podstawie art. 106 k.p.a., który w § 5. stanowi, iż zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Art. 153 ust. 2 cyt. ustawy w przypadku tych postępowań wprowadził zatem zmianę polegającą na wyłączeniu stosowania przepisu zawartego w art. 106 § 5 k.p.a. in fine, stanowiąc, iż na postanowienia organów współdziałających, w tym organów inspekcji sanitarnej, zażalenie nie przysługuje. Analiza treści art. 153 ust. 1 i 2 cyt. ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez organ uzgadniający ustawodawca wyłączył obowiązywanie zasady, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. W związku z tym postępowanie to winno być przeprowadzone zgodnie z aktualnie obowiązującymi regułami, a w aktualnie obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona. Co za tym idzie zasadnie organ II instancji przyjął, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 maja 2009 roku, nr [...], na podstawie cytowanego powyżej art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku nie podlegało zaskarżeniu, o czym słusznie pouczył strony organ I instancji w jego treści. Należy w tym miejscu podkreślić także, iż organ II instancji, wydając zaskarżone postanowienie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie naruszył zasady demokratycznego państwa prawnego zagwarantowanej w art. 2 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się bowiem na obowiązującym prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności. Organ II instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy obowiązany był zatem uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia. Zasada legalizmu (wyrażona w art. 6 k.p.a.) wymaga, aby organ administracji orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych (tak taż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 843/07, Baza Orzeczeń LEX nr 364657). Oznacza to, że organ II instancji obowiązany był uwzględnić fakt, iż w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania głównego, w dniu 15 listopada 2008 roku, weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 roku i zastosować wprowadzone tą ustawą regulacje prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył nadto, iż wprowadzona w art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. regulacja, nie pozbawia skarżącego możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego przez organ I instancji. Nie pozbawia go także żadnych praw nabytych (jak zarzuca skarżący). Argumentacja skarżącego dotycząca uzgodnienia dokonanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lęborku może być bowiem podnoszona przez niego w toku postępowania głównego, prowadzonego na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. W szczególności, zgodnie z art. 142 k.p.a., postanowienie organu uzgadniającego może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2002 roku, sygn. akt I SA 1968/01, Baza Orzeczeń LEX nr 81921, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na możliwość kwestionowania w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu głównym niezaskarżalnej odrębnym środkiem odwoławczym opinii organu współdziałającego). Podkreślenia wymaga nadto, że niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych, czy też postanowień, jest podstawą do stwierdzenia przez organ drugiej instancji, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności środka zaskarżenia, a więc odwołania czy zażalenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził niedopuszczalności zażalenia, lecz działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd nie uchylił jednak z tego powodu zaskarżonego postanowienia albowiem to naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie umorzenie postępowania zażaleniowego wywołało bowiem ten sam skutek prawny co stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, ponieważ organ odwoławczy orzekł o dalszym nieprowadzeniu postępowania i zamknął drogę do merytorycznego rozpoznania zażalenia. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut niezastosowania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, rozstrzygając sprawę formalnie organ II instancji nie musiał, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, zapoznawać stron z zebranymi dowodami i materiałami, ponieważ żadnego postępowania wyjaśniającego nie prowadził. Ponadto naruszenie tego przepisu mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia tylko wtedy gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.