II SA/Gd 539/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska(spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. M.C. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 października 2017 r., nakazującą M. C. rozbiórkę wykusza zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [..] położonej przy ul. R. w R., gmina K. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 21 lutego 2013 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej P.b.), nałożył na M. C. obowiązek usunięcia wykusza z otworem okiennym, zlokalizowanego z północnej części połaci dachowej budynku mieszkalnego w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [..], położonej przy ul. R. w R., gmina K. – w terminie do dnia 31 maja 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej nałożonego obowiązku, zaś w odniesieniu do terminu jego realizacji – wyznaczony został nowy termin - do dnia 30 lipca 2017 r. Skarga M. C. na powyższą decyzję została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 512/13. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 610/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. C. w przedmiocie złożenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki ww. wykusza. Następnie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2016 r. o nałożeniu na M. C. grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki ww. wykusza w wysokości 10 000 zł. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. C. W prawomocnym wyroku z dnia 28 września 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 414 /16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, wskazując że obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 P. b. w ogóle nie podlega egzekucji administracyjnej. Przepis art. 51 P.b. bowiem sam określa dalszy tok postępowania organu administracji na wypadek niewykonania obowiązku określonego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., które powinno być zastosowane przez organ z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne. Natomiast kontynuując postępowanie naprawcze zawiadomił skarżącego o oględzinach nieruchomości, podczas których następnie stwierdził brak realizacji obowiązku likwidacji wykusza. W decyzji z dnia 19 października 2017 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., nałożył na M. C. (inwestora) obowiązek rozbiórki ww. wykusza. Inwestor odwołał się od powyższej decyzji, która w następstwie rozpatrzenia jego odwołania została przez organ wyższego stopnia utrzymana w mocy (decyzją z dnia 6 lipca 2018 r.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że jeden z trzech wykuszy wykonanych w północnej połaci dachowej budynku znajduje się w odległości 40 cm od granicy z działką nr [..], co jest sprzeczne z § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Przepis ten stanowi bowiem, że odległość od granicy z działką sąsiednią nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązek usunięcia wykusza, który narusza przepisy techniczne. Jak ustalił organ odwoławczy, w trybie wznowieniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 6 marca 2015 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 22 maja 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 21 lutego 2013 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego wykusza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 2 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1382/15 oddalił skargę M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2015 r., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu wojewódzkiego (wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1518/18). Następnie organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie – art. 51 ust. 3 P.b., wskazując że stanowią one konsekwencję braku realizacji obowiązku nałożonego w postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w toku oględzin nieruchomości prawidłowo ustalił, że inwestor nie wykonał powyższego obowiązku, a więc konsekwencją tego faktu jest orzeczenie o rozbiórce, wydane na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. W skardze na powyższą decyzję M. C. (dalej skarżący) domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: 1. postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania; art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6 i 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wykusz stanowi otwór okienny podczas gdy z uwagi na trwałe zakrycie utracił taką cechę, a w konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo istotnych jej wad; 2. materialnych, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku, a w konsekwencji – błędne zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. poprzez nałożenia obowiązku, który już został wykonany. W uzasadnieniu skargi twierdzi się, że organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów odwołania, a jedynie powielił informację podaną już przez organ pierwszej instancji, wskazując że otwór okienny został zastąpiony blachą. Tymczasem, posadowiona przez skarżącego konstrukcja sprawiła, że otwór okienny stracił swą funkcję, a skoro tak – to nie ma w sprawie zastosowania § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dotyczy okien umieszczonych w dachu. Skarżący stwierdził również, że wykusz powstał przed 2000 rokiem w miejscu, gdzie zgodnie z projektem znajdowały się otwory okienne, a więc ich powstanie nie jest przejawem samowoli budowlanej. Wreszcie skarżący podniósł, że przed Sądem Okręgowym toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek nr [..] i [..], a jego wynik może mieć wpływ na niniejsze postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotem kontroli jest decyzja WINB z dnia 6 lipca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z 19 października 2017 r., którą nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki wykusza zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..] w budynku na terenie działki nr [..] położonej w R., gmina K., przy ul. R. Na wstępie sąd wojewódzki wyjaśnia, że przedmiotem kontroli i oceny sądu w niniejszej sprawie nie mogła być pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja WINB z dnia 22 maja 2013 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., ani kwestie dotyczące zasadności i prawidłowości nakazu nałożonego tą decyzją w celu doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Kwestią sporną pomiędzy skarżącym a organami nadzoru budowlanego pozostaje ocena, czy istniejący wykusz w połaci dachowej wraz z otworem okiennym, po zakryciu szyb blachą, utracił cechy okna i czy wobec powyższego znajdują wobec niego zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym kontekście sporne jest więc w istocie, czy wypełnienie otworu okiennego blachą stanowi prawidłowe wykonanie obowiązku nałożonego przez PINB w decyzji z dnia 22 lutego 2013 r., utrzymanej w mocy co do obowiązku decyzją ostateczną z dnia 22 maja 2013 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12 ust. 6 pkt 2. Zgodnie z art. 51 ust. 3 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51 P.b., i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przywołany przepis reguluje kolejny etap tzw. postępowania naprawczego, którego elementem poprzedzającym było nałożenie w drodze decyzji administracyjnej określonego obowiązku na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., którym w okolicznościach niniejszej sprawy było usunięcie wykusza z otworem okiennym w północnej połaci dachowej, zlokalizowanego w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią, orzeczone w decyzji PINB z dnia 21 lutego 2013 r., utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji z dnia 22 maja 2013 r. Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy. Wskazać należy również, że pomimo pojawienia się w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. nie były kwestionowane w sprawie poczynione ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Skarżący inaczej ocenia wykonane przez siebie działania związane z zakryciem blachą otworu okiennego, nie kwestionując jednak tych faktów. W badanej sprawie poza sporem pozostaje, że w budynku przy ulicy R. w R., gm. K. doszło do wykonania w latach 2000 – 2001 robót budowlanych, polegających m. in. na wykonaniu w północnej połaci dachowej trzech wykuszy doświetlających pomieszczenia kondygnacji poddasza. Jeden z tych wykuszy został zlokalizowany w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..], pozostałe zaś w odległości powyżej 4 m od granicy z działką sąsiednią. Wątpliwości w sprawie nie budziło również i to, że jeden z wykuszy jest posadowiony w odległości około 40 cm od granicy z sąsiednią działką, czego skarżący nie kwestionował. Dokonując oceny legalności zapadłych w sprawie decyzji za błędne uznał sąd stanowisko skarżącego, zgodnie z którym wypełnienie spornego otworu okiennego w wykuszu na połaci dachowej blachą zmieniło jego charakter w taki sposób, że utraciło ono funkcję okna. W treści protokołu oględzin z dnia 6 września 2017 r. skarżący, w ramach uwag do protokołu, podał, że okno zostało zlikwidowane poprzez zasłonięcie szyb. Załączona dokumentacja fotograficzna tymczasem jednoznacznie wskazuje, że wykusz w dalszym ciągu znajduje się w ciągu dachowym, a jedyna zmiana polega na zasłonięciu szyb wykuszu blachą. Powyższe oznacza, że obowiązek usunięcia (rozebrania) wykusza nie został zrealizowany, co więcej – skarżący nie ma zamiaru jego wykonania, bowiem podjęte przez niego działania mają jedynie według sądu upozorować dostosowanie się do obowiązków, orzeczonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych organów nadzoru budowlanego. Usunięcie wykusza polegać powinno na rozebraniu konstrukcji tego wykusza, znajdującej się na dachu budynku, a przysłonięcie szyb, stanowiących jedynie jeden z elementów wykusza, niewątpliwie nie stanowi o prawidłowej realizacji tego obowiązku. Przedmiotem obowiązku jest zatem rozebranie wykusza, a nie zasłonięcie okien w wykuszu, którą to zasłonę skarżący w każdym momencie może zdjąć. Realizacja orzeczonego obowiązku powinna mieć zatem charakter trwały i nieodwracalny, których to cech nie mają działania zastosowane w okolicznościach niniejszej sprawy przez skarżącego. Przypomnieć należy, że § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zakazuje umieszczania okien dachowych, zwróconych w stronę granicy z działką sąsiednią w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy. Zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianie budynku, w odległości mniejszej niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy z sąsiednią działką budowlaną oznacza również zakaz posadawiania konstrukcji, takich jak wykusz, w których te okna są konstrukcyjnie umieszczane. W niniejszej sprawie sporny wykusz wraz oknem usytuowany jest w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią. Z racji tego, że położenie ani granice budynku nie uległy zmianie, to z uwagi na § 12 rozporządzenia nie ma możliwości utrzymania spornego wykusza. Przypomnieć bowiem należy, że na sąsiedniej działce posadowiony jest budynek mieszkalny, co dokumentują także zdjęcia z przeprowadzonych kontroli, a zamontowane w spornej wykuszu przeszklenia pełniące funkcję okien, z wszystkimi możliwościami jakie dają (otwieranie, zamykanie, obserwowanie otoczenia, immisje), narusza uzasadnione interesy właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w tym nie tylko z uwagi na naruszenie warunków technicznych, ale także związanych z ochroną prywatności i oddziaływaniem immisji pośrednich na sąsiedni grunt. Ponadto trzeba zauważyć, że poza samym gołosłownym stwierdzeniem skarżącego, że toczy się postępowanie dotyczące przebiegu granic pomiędzy działkami nr [..] i [..], fakt ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, przede wszystkim zaprzeczają temu uczestnicy postępowania J. i B. małż. W. w piśmie procesowym z dnia 8 października 2018 r. (pismo karta 27). Niemniej taka ewentualność i tak nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Powtórzyć bowiem należy, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu decyzja, wydana na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., jest konsekwencją braku realizacji obowiązku, orzeczonego wobec skarżącego w decyzji z dnia 21 lutego 2013 r. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest jedynie decyzja PINB z dnia 19 października 2017 r. i utrzymującą ją w mocy decyzja organu drugiej instancji z dnia 6 lipca 2018 r. Z tych samych względów nie może mieć znaczenia w sprawie argument skargi, że wykusz został wykonany przed 2000 rokiem, niezależnie zresztą od tego, że nie znajduje on odzwierciedlenia w materiale dowodowym, z którego wynika że powstał w latach 2000 – 2001. Skarga M. C. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję z 21 lutego 2013 r., wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., została zaś prawomocnie odrzucona w postanowieniu tutejszego sądu z 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 512/13. Mając powyższe na uwadze sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zdaniem sądu WINB na podstawie art. 7 i 8 k.p.a. należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Stosownie do art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo przyjmując, że skarżący w istocie nie wykonał obowiązku, orzeczonego w decyzji z dnia 21 lutego 2013 r. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, m.in. w postaci protokołów kontroli z 6 września 2017 r. wraz z załącznikami w postaci zdjęć. Ocena organów co do stwierdzonego naruszenia § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia nie nosi cechy dowolności, ponieważ znajduje podstawy w materiale dokumentacyjnym sprawy. Wydanie decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych poprzedziło ustalenie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił w szczególności zajęte w sprawie stanowisko oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd podziela argumentację WINB, gdyż jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Skarżący nie mógł skutecznie podnosić zarzutów dotyczących ostatecznej decyzji z dnia 22 maja 2013 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., ponieważ wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić jako bezzasadną, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.