II SA/Gd 560/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. C. i B. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 maja 2025 r., nr WOP.7722.248.2024.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. B. C. i A. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 28 maja 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z 13 września 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 13 września 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem - zakotwionego za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, o wymiarach 1,20 m x 2,20 m, pełniącego funkcję gospodarczą i sanitariatu (przewaga funkcji gospodarczej), wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie K., gmina K., informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w 2010 r. poprzedni właściciel działki wybudował na terenie działki nr [...] bez wymaganego zgłoszenia parterowy budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,20 m x 2,20 m, trwale związany z gruntem - zakotwiony za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, pełniący funkcję gospodarczą i sanitariatu (przewaga funkcji gospodarczej). PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tej ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że posadowienie przedmiotowego budynku wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia budowy, zaś brak zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Końcowo PINB wskazał, że zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym, niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gdy inwestor przedłoży dokumenty legalizacyjne i wykona nałożone obowiązki, organ nadzoru budowlanego sprawdza, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, kompletność tych dokumentów. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydaje postanowienie o obowiązku ich usunięcia w wyznaczonym terminie, a po ich usunięciu wydaje postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez B. C. i A. C. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 2 maja 2025 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że choć skarżący nie byli inwestorami przedmiotowego budynku wzniesionego w 2010 r., jednak od 2012 r. są właścicielami działki nr [...], zatem zastosowanie znajduje art. 52 Prawa budowlanego. Odwołując się do treści przepisów art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego PWINB ocenił, że w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem, ponieważ: 1) posiada fundament - jest zakotwiony za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, 2) posiada ściany drewniane, 3) posiada dach, 4) pełni funkcję gospodarczą i sanitarną (z przewagą funkcji gospodarczej). Organ odwoławczy wskazał następnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. PWINB podkreślił, że nie ma znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu: czy wylewany, czy murowany czy bloczki betonowe. Fundament może być wykonany z różnych materiałów, technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. Organ odwoławczy podniósł, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możliwość odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Zaakcentowano, że cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, aby taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. PWINB zaznaczył, że powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - dalej: "k.c.", gdyż przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c. Wskazano, że zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że konstrukcja będącego przedmiotem postępowania obiektu w sposób stabilny przenosi obciążenia na grunt za pomocą płyty betonowej zagłębionej w gruncie, z którą połączone są kotwy stalowe mocujące budynek. Wzniesiony został on w 2010 r., co świadczy o jego trwałym związaniu z gruntem. W ocenie PWINB posadowienie obiektu na wylewce betonowej pozwala uznać, że posiada on fundament. Organ zauważył też, że obiekt służy składowaniu narzędzi i materiałów służących do gospodarowania tą działką, a funkcja sanitarna budynku sprowadza się jedynie do ustawienia w nim beczki, do której zbierane są nieczystości płynne, regularnie wywożone przez specjalistyczną firmę utylizacyjną. Słuszne jest zatem stwierdzenie organu pierwszej instancji, że dominującą funkcją obiektu jest funkcja gospodarcza z uzupełniającą funkcją sanitarną. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Biorąc pod uwagę treść przytoczonej regulacji PWINB ocenił, że budowa przedmiotowego obiektu o funkcji gospodarczo-sanitarnej wymagała dokonania skutecznego zgłoszenia, którego nie dokonano. Tym samym zasadne jest zastosowanie trybu naprawczego określonego w art. 48 Prawa budowlanego - brak zgłoszenia przedmiotowego budynku obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego. W skardze na postanowienie organu odwoławczego B. C. i A. C. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, w której: organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i błędnie uznał, że obiekt będący przedmiotem postępowania to budynek, organy obu instancji apriorycznie przyjęły, że obiekt został wybudowany przez poprzedniego właściciela działki w 2010 r., podczas gdy na podstawie samej dokumentacji fotograficznej pozyskanej z geportal.gov.pl nie sposób ustalić dokładnie daty budowy obiektu, zatem nie sposób również ustalić, na podstawie jakich przepisów organ powinien rozpatrywać ewentualną samowolę budowlaną; ustalenie, że obiekt został wybudowany w 2010 r. jest zbyt ogólnym stwierdzeniem, aby można było ustalić, jakie przepisy obowiązywały w dacie jego budowy; organy obu instancji nie ustaliły, czy obiekt posiada instalacje zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem to obiekt budowlany, choć organ nie dokonał ustaleń, czy ma instalacje zapewniające możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów dotyczących samowoli budowlanej; 2. art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane a contrario poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której ustalono, że obiekt zakotwiony został za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, co nie spełnia definicji fundamentu w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynku w wyniku uznania, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego jako budynku, w tym jako obiektu trwale związanego z gruntem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 26 marca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z 7 czerwca 2024 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,20 m x 2,20 m, trwale związanego z gruntem - zakotwionego za pomocą kotew stalowych w wylewce betonowej, pełniącego funkcję gospodarczą i sanitariatu (przewaga funkcji gospodarczej), wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie K., gmina K., oraz informujące Inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...] w K. Zdaniem organów posadowiony przez poprzedniego właściciela na tej działce w sierpniu 2010 r. obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego posadowienie wymagało zgłoszenia. Powyższe stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za prawidłowe. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednak nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania, niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22). Jak wskazuje się w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22), o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2109/21). Powyższego pojęcia nie powinno się stąd odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), dalej: k.c. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c. Zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Jakkolwiek przepisy prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji fundamentów, tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r., Nr 138, poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje - bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 297) określające wymagania odnoszące się do nich - fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w budowli (§ 15 ust. 2). Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, (...), uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z. Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko PWINB, że funkcję fundamentu dla budynku posadowionego na działce nr [...] w K. pełni wylewka betonowa, do której - przy pomocy stalowych kotew - została przytwierdzona konstrukcja tego obiektu. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokołach oględzin przeprowadzonych 6 maja 2024 r. i 11 grudnia 2024 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tych czynności. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność, że obiekt na działce nr [...] w K. nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest zamocowany za pomocą stalowych kotew w betonowej wylewce nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na kotwach stalowych to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą tych kotew w betonowej wylewce sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Wraz z metalowymi kotwami stanowi ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury. Nietrafny jest zarzut, że organy nie ustaliły czasu powstania samowoli budowlanej ponad wszelką wątpliwość. Skarżący uznają, że "wskazanie, że doszło do posadowienia obiektu na działce skarżacych w 2010 r. tego wymogu nie spełnia, bowiem obiekt ów mógł zostać posadowiony w każdym momencie roku 2010, a ustawa Prawo budowlane w roku 2010 była nowelizowana kilkukrotnie". Z decyzji tymczasem wynika, że organy ustaliły, iż budynek powstał w sierpniu 2010 r., opierając się na dokumentacji fotograficznej pozyskanej z geoportal.gov.pl. Skarżący nie przedstawili żadnego przeciwdowodu podważającego to ustalenie. Skarżący nie tylko nie wykazali dowodowo, ale nawet nie wskazali daty, innej aniżeli ustalona przez organy, w jakiej miał powstać przedmiotowy obiekt budowlany. Skarżący nie wykazali również, aby w 2010 r. przepisy prawa zwalniały budowę tego rodzaju budynków z obowiązku dokonania zgłoszenia. W tej sytuacji argumentacja skargi pozostaje gołosłowna. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organy nie ustaliły, czy będący przedmiotem postępowania obiekt posiada instalacje zapewniające możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, co jest przesłanką uznania obiektu za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, należy wskazać, że spełnienie przesłanek określonych w art. 3 pkt 2 tej ustawy powoduje, że bez wpływu na powyższą kwalifikację obiektu pozostaje zarówno ewentualny brak instalacji, jak i kwestia spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Należy zwrócić uwagę, że wśród przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, umożliwiających uznanie obiektu za budynek, nie wymieniono wyposażenia obiektu w instalacje. Dla prawnej kwalifikacji nielegalnych działań inwestora brak wyposażenia obiektu w instalacje, czy też niezachowanie warunków technicznych nie ma zasadniczo znaczenia z punktu widzenia zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wstrzymania robót budowlanych w wyniku stwierdzonej samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z 21 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2491/22). Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.