II SA/Gd 565/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Wydawnictwa A z ograniczoną odpowiedzialnością na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oddala skargę. Dnia 26 czerwca 2008r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591, ze zm.) dalej jako U.s.g. oraz art. 35 i 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603, ze zm.). W § 4 pkt 2 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 sierpnia 2008r. (nr [..], poz. [...]), a więc zaczęła obowiązywać w dniu 4 września 2008r. W dniu 28 kwietnia 2009r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w G. wniosła do Rady Miasta wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 U.s.g. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podziale Miasta na strefy czynszowe, co doprowadziło do drastycznego zwiększenia obciążenia najemców w tytułu opłat czynszowych. W treści pisma Spółka zarzuciła organowi naruszenie zasad stanowienia aktów prawa miejscowego polegające na przerzuceniu przez Radę Miasta na Zarząd Miasta uprawnienia do określania wysokości czynszów dla najemców, co stanowi przejaw nieuprawnionej delegacji kompetencji. Radzie Miasta zarzucono również naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego, co przejawia się m.in.: w braku w kwestionowanej uchwale trybu respektowania praw nabytych przez najemców na podstawie umów podpisanych z władzami miasta, czy też wprowadzenie stosowanych przepisów przejściowych, co oznacza wejście w życie postanowień uchwały niekorzystnych dla najemców z mocą wsteczną. Uchwale zarzucono też brak stosowanego vacatio legis, co jest szczególnie krzywdzące wobec znacznego zwiększenia zobowiązań finansowych najemców. Skarżąca Spółka podniosła też zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów poprzez wprowadzenie w kwestionowanej uchwale podziału najemców na dwie kategorie oraz zróżnicowanie wysokości czynszu od charakteru wykonywanej działalności bądź miejsca jej wykonywania (strefa prestiżu). Zdaniem Spółki akty prawa miejscowego, wliczając w to zaskarżoną uchwałę, nie mogą być uchwalane w oderwaniu od standardów stanowienia powszechnie obowiązującego prawa, tak jak ustawy czy rozporządzenia, czy być sprzeczna z Konstytucją RP. Okoliczności te uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Następnie pismem z dnia 3 czerwca 2009r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę z dnia 26 czerwca 2008r., nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miasta G. z dnia 13 stycznia 2005r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta na strefy czynszowe żądając uchylenia jej w części dotyczącej określenia zasad płatności czynszów oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła w znacznej części argumentację podniesioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa koncentrując się na zarzutach naruszenia Konstytucji RP polegających m.in.: na bezprawnym delegowaniu kompetencji przez Radę Miasta na Zarząd Miasta, naruszeniu zasady państwa prawnego poprzez nierespektowanie praw nabytych najemców oraz brak przepisów przejściowych w kwestionowanej uchwale, które łagodziłyby skutki znacznego wzrostu czynszów oraz naruszeniu zasady równego traktowania najemców – adresatów uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżącego, już we wcześniej obowiązującej uchwale z dnia 13 stycznia 2005r., Nr [...], Rada Miasta wskazała, że wysokość stawek bazowych niezbędnych do ustalana wysokości czynszu za najem lokali będzie ogłaszana przez Prezydenta Miasta w formie zarządzenia, na podstawie badania rynku przeprowadzonego przez wyspecjalizowaną jednostkę. Przedmiotowe badanie były przeprowadzane rokrocznie od 2005r. i to wyniki badań doprowadziły do zmiany sposobu obliczania stawki i wprowadzenia w życie zmian kwestionowaną uchwałą z dnia 26 czerwca 2008r., nr [..]. Następnie zaś Prezydent Miasta G., zarządzeniem nr [...] z dnia 10 lipca 2008r. podał do publicznej wiadomości zarówno wyniki badania rynku, jak i opis cech lokali użytkowych i przyporządkowanych im współczynników. Tak ustalone stawki czynszu, po zawarciu aneksów do umów najmu obowiązują najemców lokali komunalnych od dnia 1 stycznia 2009r. Zdaniem organu wprowadzenie algorytmu umożliwiającego indywidualne ustalenie stawki czynszu najmu i zagwarantowało przejrzystość oraz zastosowanie stawki na poziomie nie przekraczającym stawek uzyskiwanych w danym obszarze miasta. Dalej organ podał, że mechanizm ustalania przez Radę Miasta zasad i kryteriów określenia stawek czynszu najmu lokali użytkowych, przy równoczesnym uchwalaniu stawek przez Prezydenta Miasta, wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, jest zgodna z prawem i utrwalona przez orzecznictwo. Organ nie zgodził się również z zarzutem nieprzestrzegania standardów państwa prawnego, powołując się na zawarte w kwestionowanej uchwale przepisy przejściowe, w tym § 12, na podstawie których termin wprowadzenia nowego mechanizmu ustalania stawek czynszu przesunięto z dnia 1 stycznia 2007r. do dnia 1 stycznia 2009r., co było korzystne dla najemców. Ponadto okres dostosowawczy przewidziany w § 12 uchwały nr [...] z dnia 13 stycznia 2005r. został wypracowany m.in. w rezultacie długotrwałych konsultacji z reprezentantami środowisk gospodarczych poprzedzających podjęcie uchwały. Podjęcie uchwały nie mogło być zatem zaskakujące dla jej adresatów, a tym bardziej nie naruszyło zasady państwa prawnego. Końcowo organ odniósł się do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania podmiotów wskazując, że obniżka stawki czynszu o 25% w strefie prestiżu jest instytucją powszechnie stosowaną w wielu gminach w Polsce a dodatkowo była już stosowana przed uchwaleniem uchwały nr [...] z dnia 26 czerwca 2008r. na terenie G. Nie oznacza to jednak dyskryminacji, czy uprzywilejowania niektórych podmiotów, lecz jest przejawem ochrony dla słabszej gospodarczo grupy przedsiębiorców, wykazujących się ze względu na specyfikę i koszty prowadzonej działalności niższą konkurencyjnością na rynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) zwane dalej P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności (zgodności z prawem) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżąca Spółka nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżąca "A" Spółka z o.o. z siedzibą w G. spełniło wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu na uchwałę z dnia 26 czerwca 2008r., nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miasta G. z dnia 13 stycznia 2005r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta na strefy czynszowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 28 kwietnia 2009r., a wobec niezłożenia odpowiedzi na to wezwanie złożyła skargę na uchwałę do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono w trybie art. 101 ust. 1 U.s.g. Uznać zatem należy, że "A" Spółka z o.o. z siedzibą w G. spełniło wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 i art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepis, który do wyłącznej kompetencji Rady Gminy zastrzega podejmowanie uchwał określających zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Nie ulega zatem wątpliwości w świetle powołanej regulacji, że Radzie Gminy przysługiwała kompetencja do tego, aby podjąć uchwałę w przedmiocie sposobu obliczania stawki czynszu odnośnie lokali użytkowych, których jest właścicielem. Określenie zasad obciążania lokali użytkowych z tytułu najmu należy bowiem do wyłącznej kompetencji Rady Gminy, które to kompetencje nie mogą być przeniesione na organ wykonawczy, gdyż mają charakter niezbywalny. Podkreślić należy jednak, iż nie ma przeszkód do tego, by wykonanie uchwały powierzyć organowi wykonawczemu gminy (burmistrzowi), jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale, tym bardziej, że wynika to z treści art. 30 ust. 1 U.s.g., zgodnie z treścią którego wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W świetle powyższych unormowań wskazać należy, że Rada Gminy mogła jako organ właściwy w ramach swoich kompetencji wydać uchwałę w sprawie nowego sposobu obliczania stawki czynszu odnośnie lokali użytkowych, których jest właścicielem i przekazać wykonanie tej uchwały burmistrzowi miasta. W dalszej kolejności do rozważenia zatem pozostają dwa problemy – czy jest to akt prawny, który można zaskarżyć do sądu administracyjnego oraz kwestia legitymacji prawnej skarżącej Spółki do uruchomienia procedury przed tym sądem. Zgodnie z treścią art. 101 U.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd w składzie niniejszym opowiada się za przyjęciem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawa z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 U.s.g., ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o zasadach ustalania wysokości stawek czynszu najmu lokali użytkowych w oparciu o opracowany przez rzeczoznawcę algorytm (wzór), odzwierciedlający wpływ ustalonych cech lokalu na wysokość stawki czynszu najmu, co umożliwia uzyskanie właściwego dla rynku poziomu stawek najmu lokali użytkowych, szczególnie w tych rejonach miasta, w których stawki czynszu uzyskiwane na rynku znacząco odbiegają od średniej stawki dla G. Na tym etapie nie chodzi jeszcze o dokonanie czynności obciążenia poszczególnej nieruchomości (lokalu) określonym indywidualnie czynszem, ale ustalenie ogólnych zasad takiego obciążenia. Zdaniem Sądu decydowanie o tym ma w sobie typowe cechy administrowania mieniem komunalnym. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzanie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (zawarcie stosownej umowy przez organ wykonawczy). Tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały Rady Gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminy jest więc podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 U.s.g. Oznacza to jednocześnie, że przedmiotowa uchwała może być zaskarżona do sądu administracyjnego, nawet jeśli dotyczy ona określonej nieruchomości na podstawie cyt. art. 101 ust. 1 U.s.g. (podobnie NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPS 13/ 00 – ONSA z 2001r., nr 2, poz. 52). Odnosząc się natomiast do kwestii legitymacji skargowej "A" Spółka z o.o. podzielić należy argumenty odpowiedzi na skargę. Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej określa art. 101 U.s.g. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 U.s.g. – to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do Sądu Administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejszym stanie faktycznym skarżąca Spółka nie wskazała na naruszenie swego interesu prawnego podając jedynie w skardze, iż kwestionowana uchwała z dnia 26 czerwca 2008r. nr XXIV/680/08 narusza przysługujące jej prawa najmu nieruchomości oraz szereg przepisów w tym Konstytucję RP. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie – skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 cytowanej ustawy). Ograniczenie, wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 U.s.g nie ma w pełni charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, który w pełni podziela pogląd wyrażony w wyżej cytowanym orzeczeniu NSA, taki związek w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi. W szczególności, "A" Spółka z o.o. nie dysponuje tytułem prawnym w odniesieniu do zajmowanej nieruchomości, poza tym, który wynika z umowy cywilnoprawnej, tj. z umowy najmu, mającej charakter zobowiązaniowy. Fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej nie pozbawia właściciela możliwości dysponowania przedmiotem najmu (dzierżawy), w szczególności – ustalania nowych zasad wysokości czynszu najmu w stosunku do określonej kategorii lokali. Przedmiotowa uchwała zatem nie zmienia sytuacji prawnej Spółki i w konsekwencji – nie narusza jego interesu prawnego. Faktem jest że, zwiększenie wysokości czynszu wobec najemców stanowi obciążającą niedogodność, niemniej taka podwyżka stanowi jedynie przejaw naruszenia interesu ekonomicznego, który nie może być utożsamiany z naruszeniem interesu prawnego, m.in. dlatego że nie dotyczy bezpośrednio zaskarżonej uchwały, a dopiero przyszłej czynności o charakterze cywilnoprawnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Tymczasem zaskarżona uchwała Rady Gminy jest uchwałą o charakterze programowym, określająca kierunek działania gminy na obszarze rozporządzania własnością gminy w odniesieniu do lokali użytkowych, skierowaną do organu wykonawczego, który ma wykonać określone obowiązki związane z realizacją postanowień przyjętych przez organ stanowiący (wyrok SN z dnia 22 sierpnia 1997 r., sygn. akt III CKN 154/07). Jest to istotne, gdyż uchwały rady gminy i zadania gminy dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym wykonuje, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 U.s.g., wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powierzenie wykonania tej uchwały Prezydentowi Miasta oznacza jedynie, że został on służbowo zobowiązany do podjęcia właściwych czynności organizacyjnych oraz czynności prawnych w określonym ustawowo trybie postępowania, zmierzających do zawierania z najemcami lub dzierżawcami umów najmu na nowych zasadach, przy równoczesnym uchwalaniu stawek wobec osób indywidualnych. Nie jest to zatem wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki bezprawne delegowanie kompetencji przez Radę Miasta na Zarząd, ale podział kompetencji w granicach prawa o czym orzekł m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008r. (sygn. akt II SA/Gl 575/08, Lex 519131) wskazując, że "rada gminy może wydawać przepisy w zakresie zasad zarządu mieniem w tym gospodarowania mieniem komunalnym w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 U.s.g., jednak nie może w drodze uchwały ustalić stawek czynszu w lokalach użytkowych znajdujących się w budynkach komunalnych, gdyż te ustalana są przez strony umowy". Reasumując skład orzekający uznał za zgodną z prawem sytuację analizowaną w niniejszym postępowaniu, kiedy to Rada Gminy podejmując kwestionowaną uchwałę z dnia 26 czerwca 2008r., nr [...] określiła na nowo jedynie zasady ustalania wysokości czynszów w lokalach komunalnych, delegując zadanie ustalania ich wysokość w odniesieniu do indywidualnych najemców na organ wykonawczy gminy, działający jako strona umowy cywilnoprawnej zgodnie z regulacjami zawartymi w prawie cywilnym, a nie administracyjnym. Równocześnie mając powyższe na uwadze Sąd uznał brak legitymacji skargowej Spółki w niniejszej sprawie. Skoro skarżący nie posiada legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Mając powyższe na uwadze i działając na mocy art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.