II SA/Gd 566/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2003 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 2002 roku, nr [...]. Wójt Gminy decyzją z dnia 4 grudnia 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 39 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zabudowy mieszkalno-usługowej na działce nr [...] w miejscowości C. D., zatwierdzonego uchwałą Rady nr [...] z dnia 5 lipca 2002 roku (Dz. U. Woj. z 2002 roku, nr [...], poz. [...]), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sklepu z akcesoriami motoryzacyjnymi i diagnostyki samochodów osobowych na działce nr [...] w miejscowości C. D. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z ustaleniami powołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową w zakresie rzemiosła i handlu, przy czym uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej nie może przekraczać granic własności, a dopuszczalny poziom hałasu - wartości ustalonych dla terenu zabudowy mieszkaniowej. Przy realizacji inwestycji należy także zachować warunki i wymagania niezbędne dla ochrony osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i S. M., zarzucając jej naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto odwołujący się stwierdzili, iż zaskarżona decyzja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem, zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest nieważna. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, iż działka nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi rzemieślnicze i handlowe, a zatem na tym terenie winna być realizowana jedynie zabudowa mieszkaniowa z usługami służącymi celom mieszkaniowym oraz zabudowa handlowa, a nie usługi transportowe (obsługa samochodów osobowych), które nie mieszczą się ani w pojęciu usług rzemieślniczych, ani usług handlowych. Nadto odwołujący się stwierdzili, iż lokalizacja inwestycji związanej z tymi usługami na działce bezpośrednio sąsiadującej z ich nieruchomością ograniczy im dostęp do drogi publicznej i wewnętrznej drogi osiedlowej oraz spowoduje wzrost hałasu, wibracji i zanieczyszczenia powietrza spalinami. Wprowadzenie w decyzji zakazu prowadzenia działalności uciążliwej oraz nakazu wykonania izolacyjnego pasa zieleni tego nie zmieni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 17 stycznia 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu zabudowy mieszkalno-usługowej na działce nr [...]w miejscowości C. D., zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 5 lipca 2002 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z zapisów ww. planu wynika, iż działka nr [...] położona jest na terenie, na którym dopuszcza się powstawanie nowej zabudowy dla potrzeb usług, rzemiosła, handlu i mieszkalnictwa, a zatem także realizację inwestycji w postaci sklepu z akcesoriami motoryzacyjnymi (działalność handlowa) oraz diagnostyki samochodowej (działalność usługowo -rzemieślnicza). Organ zaznaczył przy tym, iż taka działalność handlowo - usługowa musi spełniać określone warunki, wynikające z ustaleń planu, mające na celu zminimalizowanie ewentualnych uciążliwości związanych z zabudową oraz dotyczące rozwiązań w zakresie wymogów komunikacji, które zabezpieczą interesy odwołujących w sposób prawem przewidziany. W skardze na powyższą decyzję z dnia 6 marca 2003 roku B. i S. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, zarzucając im naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący ponownie przytoczyli argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodatkowo wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do podnoszonych przez nich zarzutów, w szczególności dotyczących nie uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań mających na celu ochronę ich interesów, ograniczając się jedynie do analizy zgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego zmiana dotycząca działki nr [...] została uchwalona i ogłoszona z naruszeniem zasad określonych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzili nadto, iż przy wydawaniu zaskarżonych decyzji zostały naruszone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy orzekały nie dysponując pełnym materiałem dowodowym, oraz art. 10 § 1 k.p.a. albowiem organy uniemożliwiły skarżącym wypowiedzenie się - przed wydaniem decyzji – odnośnie zmiany koncepcji wjazdu na działkę nr [...], która powoduje wskazywane przez nich uciążliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako przepis gminny (art. 7 cyt. ustawy), stanowi zatem podstawę prawną wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazano, iż zostały one wydane na podstawie ustaleń uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 5 lipca 2002 roku, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu zabudowy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] w miejscowości C.D. Przedmiotową uchwałą zmieniono przeznaczenie ww. terenu określone w obowiązującym dotąd planie z funkcji mieszkaniowej na funkcję mieszkaniowo - usługową. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2005 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2481/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność wyżej powołanej uchwały uznając, iż przy jej podejmowaniu Rada Gminy naruszyła tryb postępowania przewidziany w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższym orzeczeniem Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc (tak m. in. A. Kabat w komentarzu do art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 czerwca 2000 roku, sygn. akt III CKN 1024/00, Baza Orzeczeń LEX nr 51874). Stwierdzenie nieważności uchwały jest bowiem aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Uchwała dotknięta wadami wymienionymi w treści 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem nieważna od początku, tj. od chwili jej podjęcia, a zatem sąd – orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2004 roku, sygn. akt IV SA 1939/2003, nie publ.). Z powyższych rozważań wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 5 lipca 2002 roku, wydanej w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu zabudowy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] w miejscowości C. D., dokonane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2005 roku, wywołało skutki ex tunc, a co za tym idzie spowodowało, iż w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zatwierdzona ww. uchwałą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywała. Przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyeliminował bowiem wadliwą uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, a zatem, ustalając stan prawny obowiązujący w chwili wydawania kwestionowanych decyzji, należało postępować tak jakby uchwała Rady Gminy w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 lipca 2002 roku w ogóle nie została podjęta. Ten akt prawa miejscowego był bowiem niezdolny do wywołania skutków prawnych od chwili jego podjęcia, a prawomocne orzeczenie Sądu, stwierdzające jego nieważność, jedynie tę okoliczność potwierdziło. W niniejszej sprawie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu zabudowy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] w miejscowości C. D., zatwierdzona uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 5 lipca 2002 roku, nie mogła zatem stanowić podstawy prawnej wydanych przez organy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie nieważności ww. uchwały spowodowało bowiem - jak już to wykazano powyżej - wyeliminowanie z obrotu prawnego zatwierdzonych tą uchwałą ustaleń ze skutkiem wstecznym tj. od chwili jej podjęcia. Co za tym idzie – w przedmiotowej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, podjęły decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji na podstawie aktu prawa miejscowego nieobowiązującego w chwili rozstrzygania. Tym samym organy obu instancji wydały decyzje bez podstawy prawnej, dotknięte wadą powodującą ich nieważność zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 2002 roku (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 lutego 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 1266/03, nie publ.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie przepisów ww. ustawy kierując się treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), który stanowi, iż sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia, opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, ponieważ z akt niniejszej sprawy wynika, iż na podstawie zaskarżonej decyzji zostało już wydane pozwolenie na budowę, a zatem orzekanie o możliwości jej wykonania w trybie powołanego przepisu byłoby bezprzedmiotowe. Jedynym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Gd 2004/01, Baza Orzeczeń LEX nr 76096).