II SA/Gd 570/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. C. i G. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 23 lutego 2012 roku T. i G. C. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dalszym użytkowaniu i prowadzeniu produkcji w budynku gospodarczym (kurniku), położonym na działce nr [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (pismem z dnia 17 kwietnia 2012 roku) poinformował wnioskodawców, że uznał ich za strony w postępowaniu kontrolnym, dotyczącym użytkowania ww. budynku bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Następnie, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu inwentarskiego - kurnika zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w K., gmina K. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. i G. C. wnieśli o jego uchylenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą - Prawo budowlane", oraz art. 7 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, że w sprawie nie istnieje tożsamość podmiotowa z poprzednio prowadzonym i zakończonym postępowaniem, w którym nałożono karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku. Nie można również uznać, że D. C., jako obecny właściciel nieruchomości samowolnie nie przystąpiła do jego użytkowania. Do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić wielokrotnie, zwłaszcza gdy podmiotami, które dokonują tej czynności ,są różne osoby. Zdaniem skarżących, kara pieniężna, określona w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, może być stosowana wielokrotnie. Wskazali ponadto na uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wynikające z prowadzonej w przedmiotowym budynku hodowli drobiu. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że obecnie jest prowadzone postępowanie naprawcze dotyczące zrealizowania na terenie przedmiotowej działki obiektu budowlanego - kurnika z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 maja 1998 roku, nr [...]. Organ stwierdził również, że decyzją z dnia 24 października 2007 roku, nr [...], utrzymał w mocy - wydaną po wznowieniu postępowania - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2007 roku, nr [...], o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2003 roku i odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2003 roku, nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, powinno skutkować zaprzestaniem jego użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził również, że kara przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane powinna być wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 powyższej ustawy. Przez przystąpienie do użytkowania, w myśl ww. przepisu, należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z przeznaczeniem. Użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu, a samo użytkowanie nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie. Ponowne wymierzanie kary za to samo przystąpienie do użytkowania, dodatkowo w sytuacji, gdy kara ta wcześniej została już ostatecznie i prawomocnie wymierzona, stanowiłoby zatem wydanie postanowienia w warunkach z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ stwierdził, że kara za użytkowanie przedmiotowego obiektu została już wymierzona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2008 roku, nr [...], które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2011 roku, nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku stwierdzenia, że doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania danego obiektu budowlanego - organ nadzoru budowlanego, podejmując działania na gruncie przepisów ustawy - Prawo budowlane, jest uprawniony jedynie do wymierzenia jednorazowo kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Organ nie jest natomiast uprawniony do wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego i ewentualnego podjęcia dalszych działań w celu wyegzekwowania takiego zakazu. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że nie ma obecnie podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu inwentarskiego - kurnika. Skoro bowiem ponowne nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania ww. obiektu nie byłoby możliwe, można zatem uznać, że postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu, organ wskazał, że uciążliwy charakter działalności prowadzonej w przedmiotowym obiekcie nie może mieć wpływu na stanowisko organu odwoławczego w kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze na powyższe postanowienie T. i G. C. wnieśli o jego uchylenie, podnosząc zarzuty tożsame z zawartymi w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie pozwala na przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte z uwagi na fakt wcześniejszego nałożenia na poprzedniego właściciela nieruchomości kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w zażaleniu kwestii braku tożsamości sprawy w zakresie podmiotowym. Opisane w zaskarżonym postanowieniu postępowanie, zakończone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2008 roku, nr [...], które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2011 roku, nr [...], prowadzone było z udziałem B. C. (inwestora), zaś obecne postępowanie dotyczyć miało faktu użytkowania budynku przez D. C., będącą spadkobierczynią inwestora. Skarżacy podtrzymali swoje stanowisko o możliwości wielokrotnego nakładania kary pieniężnej, określonej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Podnieśli, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, tak w zakresie jego powierzchni jak i funkcji. Posadowiony został na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Obecne stanowisko organów nadzoru budowlanego dopuszcza istnienie uciążliwego obiektu oraz prowadzi do braku zastosowania sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 roku pełnomocnik uczestniczki postępowania D. C. wniósł o oddalenie skargi. Ponadto pełnomocnik skarżących oraz pełnomocnik uczestniczki postępowania D. C. zgodnie oświadczyli, że postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego toczy się obecnie przed organem pierwszej instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, wynika, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący, uznani przez organ za stronę postępowania, domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - kurnika, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w K., gmina K., a więc postępowania uregulowanego w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ww. ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 54 ustawy - Prawo budowlane stawi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast z art. 55 ustawy - Prawo budowlane wynika, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W tym miejscu należy podkreślić, że z analizy ww. przepisów wynika, że przesłanką wymierzenia - przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane - kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 albo 55 ww. ustawy. Przepisy te nakładają na inwestora obowiązek polegający na tym, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor musi albo zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, albo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i taką ostateczną decyzję uzyskać. W pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi więc o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z ww. przepisów art. 54 i 55. Należy również wskazać, że celem przepisu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w którym ustanawia się karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, jest wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z nałożonych na nich w tych przepisach obowiązków. Wypełnienie obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy oraz złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego umożliwia bowiem realizację nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego (tak - Z. Kostka w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją A. Glinieckiego, LexisNexis Wydanie 1, 2012, str. 525 - 526). Z powyższych rozważań wynika, że kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1049/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zasadnie stwierdził, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ma zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego oraz że sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro bowiem nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, lecz powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z 15 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1061/08 (LexPolonica nr 2272321), oraz z 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1184/09 (LexPolonica nr 2273182). W wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 989/09 (LexPolonica nr 2558410), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił natomiast, że w sytuacji, gdy postępowanie, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest w toku, nie jest możliwym przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 ww. ustawy, dotyczące naruszenia dyspozycji zawartej w art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Skoro bowiem strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy - Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo odmówiły skarżącym wszycia postępowania w przedmiocie samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - kurnika, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w K., gmina K., a więc postępowania uregulowanego w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie jest bowiem bezsporne (wynika to z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji oraz zgodnych oświadczeń pełnomocników stron złożonych na rozprawie), że w stosunku do przedmiotowego obiektu toczy się przed właściwym organem I instancji postępowanie legalizacyjne albowiem został on zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 maja 1998 roku, nr [...]. Toczy się zatem postępowanie oparte na przepisach art. 51 ustawy - Prawo budowlane, które wyłącza możliwość zastosowania w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Wprawdzie organ odwoławczy, pomimo ustalenia tego faktu, uzasadnił swoje rozstrzygnięcie innymi okolicznościami zaistniałymi w niniejszej sprawie, jednak ta wada uzasadnienia jest nieistotna, ponieważ wydane w sprawie rozstrzygnięcie - odmowa wszczęcia postępowania, w świetle powyższego - bezspornego ustalenia, jest prawidłowe. Brak jest bowiem możliwości prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania opartego na przepisie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na toczące się w stosunku do przedmiotowego obiektu postępowanie legalizacyjne. Zachodzi zatem przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka odmowy wszycia postępowania, ponieważ postępowanie, których dotyczyło żądanie skarżących, nie może zostać wszczęte z uzasadnionych przyczyn - opisanych powyżej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostało również wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a jedynie takie wady - zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - uzasadniałyby jego uchylenie. W świetle powyższych ustaleń i rozważań Sąd uznał za bezprzedmiotowe ocenianie zarzutów skargi dotyczących możliwości wielokrotnego nakładania kary w trybie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, jak i braku tożsamości pomiędzy niniejszą sprawą i sprawą, której przedmiotem było nałożenie w trybie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane kary na poprzednika prawnego uczestniczki postępowania – D. C. (która - według skarżących - obecnie użytkuje przedmiotowy obiekt budowlany). Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.