II SA/Gd 571/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 15 maja 2012 roku M. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta o udzielenie informacji publicznej w zakresie obsługi prawnej Gminy Miejskiej prowadzonej przez adwokata W. S., poprzez wskazanie: 1. od kiedy adwokat W. S. prowadzi obsługę prawną Gminy, 2. w jakim trybie adwokat W. S. został wyłoniony do prowadzenia obsługi prawnej Gminy, 3. jak kształtowało się wynagrodzenie adwokata W. S. za wszystkie dotychczasowe lata z tytułu prowadzenia obsługi prawnej Gminy, 4. jakie są łączne koszty poniesione przez Gminę w związku z obsługą prawną prowadzoną przez adwokata W. S. za rok 2011, 5. jakie są osiągnięcia adwokata W. S. w związku z prowadzoną obsługą prawną Gminy i tym samym wymierne korzyści dla budżetu Gminy, 6. jakie aktualne sprawy przez Sądem prowadzi adwokat W. S. reprezentując Gminę, 7. czy adwokat W. S. prowadzi prywatne sprawy Burmistrza Miasta reprezentując go jako obrońca i pełnomocnik w sprawach przez Sądami lub organami ścigania. Po udzieleniu, pismem z dnia 23 maja 2012 roku, odpowiedzi na wniosek w częściowym zakresie, Burmistrz Miasta– decyzją z dnia 11 czerwca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), następnie uzupełnioną postanowieniem tego samego organu z dnia 9 lipca 2012 roku – odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej informacji o aktualnych prowadzonych przed sądami powszechnymi i administracyjnymi sprawach, w których Gmina Miejska reprezentowana jest przez adwokata W. S. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca, wezwany do wskazania interesu publicznego, na podstawie którego domaga się przetworzenia informacji i jej udostępnienia wyjaśnił, że interes ten sprowadza się do weryfikacji, społecznego audytu racjonalności wydatkowania środków publicznych, w zakresie faktycznej efektywności wydawanych środków publicznych na obsługę prawną. Zdaniem organu udostępnienie informacji publicznej o aktualnych prowadzonych przed sądami sprawach, w których Gmina reprezentowana jest przez adwokata W. S., wymagało jej przetworzenia, poprzez sporządzenie zestawienia wszystkich, prowadzonych od 2006 roku spraw sądowych, co jest związane z zaangażowaniem środków osobowych. W myśl zaś art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny, którego to interesu wnioskodawca, jako osoba prywatna, nie wykazała. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił jej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne ustalenie żądana informacja w zakresie, w którym organ odmówił jej udostępnienia, jest informacją przetworzoną i bezzasadne wezwanie wnioskodawcy do wykazania interesu publicznego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji oraz art. 111 §§ 1 i 1b k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzupełnienie decyzji postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 roku. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż żądana przez wnioskodawcę informacja musi zostać przetworzona. Skarżący nie skorzystał z możliwości doprecyzowania swojego żądania. Organ odwoławczy podzielił także pogląd organu I instancji, że społeczny audyt racjonalności wydatkowania środków publicznych na obsługę prawną Gminy Miejskiej przez wnioskodawcę nie jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Również tworzenie przez wnioskodawcę stowarzyszenia mającego organizować wykłady dla pracowników samorządowych, o czym wspominał w odwołaniu – nie uzasadnia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Trudno przyjąć, by uzyskanie informacji o aktualnych sprawach prowadzonych przez sądem przez adwokata W. S. reprezentującego Gminę mogło stworzyć realną możliwość wykorzystania jej dla ustalenia zadań i programów statutowych stowarzyszenia, a w dalszej kolejności jeszcze dla poprawy funkcjonowania organów administracji samorządowej. W skardze na powyższą decyzję M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77, a także art. 6, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie wykazał w toku postępowania, szczególnie istotnego interesu publicznego, który wpływałby na usprawnienie działania organu I instancji, gdy tymczasem jednym z celów tworzonego przez wnioskodawcę stowarzyszenia jest organizowanie pro bono wykładów prowadzonych przez nauczycieli akademickich z zakresu administracji publicznej dla pracowników samorządowych, co przyczyni się do sprawnego i merytorycznego załatwiania spraw publicznych, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie dotkniętych istotna wadą decyzji organu I instancji oraz postanowienia tego organu z dnia 9 lipca 2012 roku o uzupełnieniu decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ocena żądania wnioskodawcy w punkcie 6 wniosku z dnia 15 maja 2012 roku, czy faktycznie żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, była dowolna. W konsekwencji organy błędnie przyjęły, że żądana informacja wymaga wykazania interesu publicznego przez wnioskodawcę. Obowiązkiem organu I instancji było dokładne ustalenie treści żądania przedstawionego przez wnioskodawcę, które faktycznie stanowi żądanie udzielenia informacji publicznej prostej. Organy nie wyjaśniły faktycznego znaczenia tego żądania i jakich analiz, czy też innej pracy wymaga udzielenie żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 11 czerwca 2012 r. o odmowie udzielenia M. J. informacji publicznej. W ocenie Sądu, zarówno decyzja organu I jak i II instancji nie jest zgodna z prawem. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest. Dla porządku jedynie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/10, Lex nr 668256). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. II SAB/Wa 131/10, Lex nr 756169). Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust 1, 4) danych publicznych, 5) majątku publicznym. Niewątpliwie zatem informacja o aktualnie prowadzonych przez Gminę sprawach, w których jest ona reprezentowana przez konkretnego zawodowego pełnomocnika stanowi informację o zasadach funkcjonowania organu jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że jest to informacja publiczna. Sporna natomiast w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu organy obu instancji, uznając że żądana w powyższym zakresie informacja publiczna jest informacją przetworzoną, naruszyły art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten, będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie chodzi zatem, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Samo więc zanonimizowanie objętych wnioskiem dokumentów nie będzie stanowić procesu przetworzenia informacji publicznej, a jedynie świadczyć będzie o jej przekształceniu, co mimo wszystko nie odbierze tak przekształconej informacji jej prostego charakteru. Jeżeli jednak utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK .1737/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1135982). Nakład pracy konieczny do rozpatrzenia danego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. Nie jest przetworzeniem zwyczajne sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów urzędowych, szczególnie gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia przygotowania przez organ żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1455/10, Baza Orzeczeń Lex nr 993237). Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że wniosek w zakresie, w jakim organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, dotyczył aktualnie prowadzonych przez adwokata W. S. spraw sądowych, w których reprezentuje on Gminę. W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, która nie wymaga przetworzenia. Niewątpliwie bowiem informacja o aktualnie prowadzonych sprawach sądowych, w których Gminę reprezentuje ww. adwokat, jest informacją istniejącą. Nie wymaga zatem utworzenia jakościowo nowej informacji, a jedynie sporządzenia prostego zestawienia zawierającego podstawowe informacje o rodzaju sprawy (oznaczenie stron postępowania, przedmiotu sprawy, sądu, przed którym sprawa zawisła i sygnatury akt sprawy). Tego rodzaju informacja winna być dostępna zarówno we właściwym wydziale urzędu miasta, ewentualnie w funkcjonującym w urzędzie zespole radców prawnych, a jeżeli ww. adwokat nie jest zatrudniony w urzędzie miasta, to informację o prowadzonych przez niego sprawach, w których reprezentuje Gminę, można uzyskać bezpośrednio od niego. Wymóg przetworzenia informacji publicznej zakłada nieistnienie takiej informacji w zasobach podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ponadto żądanie udostępnienia wyłącznie aktualnie prowadzonych spraw w sposób znaczący ogranicza zakres przeznaczonej do udostępnienia informacji. Wniosek nie dotyczył bowiem wszystkich spraw prowadzonych przez ww. adwokata (zakończonych i niezakończonych), lecz aktualnie prowadzonych czyli takich, w których postępowanie nadal się toczy. Wykonanie zatem prostego zestawienia istniejących informacji o prowadzonych aktualnie sprawach sądowych nie wymaga nadmiernego nakładu pracy, jak również szczególnego wysiłku intelektualnego osoby przygotowującej takie zestawienie. Rzeczą zrozumiałą jest, że zainteresowany w chwili kierowania wniosku do organu administracji o udzielenie informacji publicznej nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. To na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej spoczywa obowiązek wykazania – w sposób spełniający wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także poprzez prawidłowe uzasadnienie decyzji odmownej w myśl art. 107 § 3 k.p.a., że żądanie dotyczy dostępu do informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie zostało nawet wykazane, że ilość informacji prostych konieczna do sporządzenia żądanego zestawienia jest znaczna, a w konsekwencji angażuje po stronie organu takie środki i zasoby, które mogą dezorganizować tok jego prawidłowego funkcjonowania. Nie wykazano również, czy w ramach organizacji obsługi prawnej Gminy, prowadzone są – co wydaje się racjonalnym rozwiązaniem - wykazy toczących się spraw sądowych z udziałem Gminy z uwzględnieniem reprezentującego Gminę pełnomocnika zawodowego. Brak było zatem podstaw do żądania od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej o aktualnie prowadzonych przez adwokata W. S. sprawach sądowych, w których reprezentuje on Gminę. W konsekwencji brak było podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podmiot obowiązany do udostępniania żądanej przez skarżącego informacji, dokona ponownej analizy wniosku, pod względem zakwalifikowania jej do informacji publicznej prostej lub przetworzonej, mając przy tym na względzie, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie zaś kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził (w punkcie drugim sentencji wyroku) od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.