II SA/Gd 579/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. M. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 26 kwietnia 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 706 zł (siedemset sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Wójt Gminy decyzją z dnia 26 kwietnia 2006 r., na podstawie art. 83 ust. 1 , art. 85 ust. 1 i 8, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r., Nr 92, poz. 880), załącznika nr 2 do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M. P. z 2006r. Nr 62, poz. 861), § 1 pkt. 2, § 2 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), art. 1 pkt. 16 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych (Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. wymierzył R. i R. M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 23.520,21 zł za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 11 drzew gatunku olsza czarna na ich działce nr 144/12, położonej w obrębie ewidencyjnym Ch.. W treści decyzji organ podał wysokość opłat za poszczególne wycięte drzewa. W uzasadnieniu wskazano, iż w niniejszej sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, z której następnie sporządzono protokół podpisany przez strony postępowania. Z treści protokołu wynikało, iż na przedmiotowej działce, na polecenie właścicieli wycięto 11 drzew gatunku olsza czarna bez wymaganego prawem pozwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i R. M. żądając jej uchylenia oraz umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpoznania. Odwołujący się zarzucili, iż w przeprowadzonym postępowaniu organ nie ustalił jednoznacznie na jakim rodzaju gruntów znajdowały się usunięte drzewa oraz w jakim były wieku. Zgodnie bowiem z ewidencją gruntów działka, obręb ewidencyjny Ch. obejmuje las, rolę i łąkę. Powyższe w ocenie strony postępowania ma istotne znaczenie dla sprawy bowiem ustawy o ochronie przyrody nie stosuje się do drzew rosnących w lesie (art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy). Znaczenie dla sprawy ma także ustalenie wieku drzew, bowiem, jak wskazali odwołujący się, drzewa których wiek nie przekracza 5 lat można usunąć bez zezwolenia. Ponadto odwołujący podnieśli, iż w treści decyzji brakuje dokładnego opisu sposobu obliczenia kary za usunięcie poszczególnych drzew. Wskazano, iż w zaskarżonej decyzji określono jedynie średnicę drzewa oraz wysokość opłaty. R. i R. M. podnieśli również, iż wycięte drzewa znajdowały się na terenie bagiennym, który wymagał uregulowania stosunków wodnych i uporządkowania. Drzewa były obumarłe lub nie rokowały szans na przeżycie. W takich przypadkach, w opinii strony postępowania, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 9 i 13 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za ich usunięcie. Odwołujący się nie kwestionowali, iż nie posiadali zezwolenia na wycięcie przedmiotowych drzew. Nie zgadzali się natomiast z wysokością nałożonej na nich kary wskazując, iż jest ona nieproporcjonalna w stosunku do popełnionego czynu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2006 r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że odwołujący się są właścicielami działki w obrębie Ch. i że z tej działki za ich zgodą usunięte zostały rosnące tam drzewa gatunku olsza czarna. Nie ulega także wątpliwości, że R. i R. M. nie wystąpili przed przystąpieniem do wycinki o zgodę do Wójta Gminy i nie posiadali takiej zgody. Organ wyjaśnił, iż w momencie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wizji lokalnej w dniu 8 marca 2006r., a następnie podczas rozprawy administracyjnej z udziałem stron w dniu 27 marca 2006r. ustalono, że wyciętych zostało łącznie 11 drzew, przy czym w tej ilości uwzględniono wyłącznie drzewa usunięte z gruntu oznaczonego jako Rola IV b i Łąka klasy V. Granice tych użytków ustalono w oparciu o mapę ewidencyjną oraz warstwicową, a uczestniczący w rozprawie R. M. do powyższych ustaleń nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Organ zaznaczył, iż ilość i średnicę usuniętych drzew ustalono protokolarnie, również w obecności i bez zastrzeżeń ze strony R. M.. Organ wskazał ponadto, że ustalenia zawarte w protokóle dotyczące lokalizacji drzew pokrywają się z miejscami wskazanymi na znajdującej się w aktach sprawy mapie. Dokonanie pomiaru obwodu usuniętych drzew z uwagi na przemieszczenie kłód nie było możliwe, dlatego ustaleń w tym zakresie dokonano poprzez pomiar najmniejszej średnicy pni pozostałych w gruncie. W ocenie organu pomiary jednoznacznie wskazały, że wiek usuniętych drzew znacznie przekraczał 5 lat. Dalsze wyliczenia stanowiące podstawę wymierzenia opłaty administracyjnej dokonane zostały przez wyliczenie obwodu pnia przy zastosowaniu wzorów matematycznych na wyliczenie obwodu ze średnicy koła. Ustalony w taki sposób obwód zmniejszono o 10% i otrzymaną w ten sposób wartość przemnożono przez trzykrotną stawkę opłaty za usunięcie drzewa. Kolegium przyznało, iż zaskarżona decyzja nie zawiera szczegółowych wyliczeń w odniesieniu do każdego drzewa, co niewątpliwie jest jej wadą, ale ponieważ sposób ustalenia opłaty wynika wprost z obowiązującego prawa wysokość opłaty jest sprawdzalna i w ocenie Kolegium jest ona zgodna ze wskazanymi w podstawie prawnej decyzji przepisami, a podniesione w tym zakresie zarzuty nieuzasadnione. Organ wskazał ponadto, iż zasady i tryb ochrony terenów zieleni i zadrzewień oraz wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia określają przepisy rozdziału IV ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz.880 ze zm.). Przepis art. 83 tej ustawy stanowi, iż usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić jedynie po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Przepis ten przewiduje również zwolnienia od obowiązku występowania po zgodę na usuniecie drzewa. W ocenie organu drzewa usunięte z działki wycięte zostały bez wymaganego zezwolenia organu. W związku z powyższym uzasadnionym było w ocenie organu wszczęcie postępowania w celu wymierzenia grzywny w związku z bezprawnym usunięciem tych drzew. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i R. M. żądając jej uchylenia oraz podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. Ponadto w uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji ograniczyło się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji jest zgodne z przepisami ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że poprzez wydanie zaskarżonego aktu doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając pod tym względem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w toku prowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności podstawą uchylenia przedmiotowej decyzji decyzji jest naruszenie przepisu art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 99, poz. 1071 - jedn. tekst) - dalej przywoływana jako k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ (...) pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. (por. wyrok WSA z dnia 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05, LEX 166546). Innymi słowy strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (por. J. Zimmermannn, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze 2005). Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie wysokości opłaty za usunięcie 11 drzew z należącej do skarżących działki w obrębie ewidencyjnym Ch. bez wymaganego przepisami pozwolenia (art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody; Dz. U. nr 92 poz. 880 ze zm.). Bezspornym jest fakt, że R. i R. M. zlecili wycinkę przedmiotowych drzew, nie posiadając wymaganego przepisami pozwolenia, co potwierdzone zostało w protokole z rozprawy administracyjnej, w treści odwołania oraz skargi. Stosownie do przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się, z zastrzeżeniem ust. 5, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6. Jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia lub po zniszczeniu terenów zieleni, zadrzewienia, drzewa lub krzewu oraz po przeprowadzeniu oględzin, z których sporządza się protokół. Protokół, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1) wskazanie miejsca oględzin; 2) datę oględzin; 3) imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe sporządzającego protokół oraz uczestników oględzin; 4) ustalenia merytoryczne - dane dotyczące: a) rodzaju i gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa, b) obwodu pnia drzewa lub wielkości powierzchni pokrytej krzewami albo wielkości zniszczonych terenów zieleni, c) daty usunięcia lub zniszczenia, d) przyczyny usunięcia lub zniszczenia; 5) dane osobowe posiadacza nieruchomości; 6) dane osobowe sprawcy usunięcia lub zniszczenia, jeżeli jest to możliwe do ustalenia w trakcie sporządzania protokołu; 7) podpisy uczestników oględzin. Wydając decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej uwzględnia się ustalenia zawarte w protokole. Maksymalne stawki opłat za usuwanie drzew określone zostały w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M.P. nr 62, poz. 861) i wynoszą one między innymi za jeden centymetr obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm dla pnia o wielkości obwodu od 26 cm do 50 cm – 430,75 zł, natomiast stawka opłat według rodzajów i gatunków drzew dla olszy wynosi 11,37 zł za 1 cm. W niniejszej sprawie wątpliwości budzi sposób wyliczenia opłaty za usuniecie drzew oraz ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz z treści decyzji organów obu instancji nie wynika w jaki sposób organy ustaliły opłatę za 11 wyciętych drzew, gatunek olsza czarna, na działce nr w obrębie ewidencyjnym Ch.. W aktach sprawy Sąd nie znalazł żadnych wyliczeń, ani wzorów na podstawie których organ pierwszej instancji obliczył przedmiotową opłatę. W protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 27 marca 2006 r. stwierdzono, że wycinki drzew dokonano na działkach (działka należąca do państwa S.) oraz, że pomiaru pni dokonano w miejscu cięcia tuż nad poziomem gruntu. Natomiast przy pomiarze średnicy pni uwzględniono najmniejszy wymiar. Następnie podano zestawienie wyciętych drzew wraz z opisem gatunku oraz średnicy pnia. W decyzji z dnia 26 kwietnia 2006 r. nakładającej na skarżących przedmiotową opłatę Wójt Gminy nie objaśnił sposobu obliczenia opłaty. Osnowa decyzji ograniczała się tylko do wykazu drzew, przy którym opisano średnicę drzewa i wysokość opłaty. Uzasadnienie decyzji również nie zawierało informacji wyjaśniającej sposób naliczenia przedmiotowej opłaty. Organ lakonicznie stwierdził w uzasadnieniu, iż ustalił, że przedmiotowe 11 drzew zostało usunięte bez wymaganego przepisami pozwolenia, co uzasadniało nałożenie kary na właścicieli działki. Podkreślić należy, iż wskazanie ostatecznej opłaty, bez objaśnienia, w jaki sposób organ dokonał jej obliczenia jest naruszeniem nie tylko przepisu art. 107 § 1 k.p.a, ale również zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.), zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Strona postępowania ma bezwzględne prawo do otrzymania informacji w jaki sposób została obliczona opłata, którą jest zobowiązana następnie uiścić. Jak wyżej wspomniano brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanych mu uprawnień w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za usunięta drzewa. Wójt Gminy, a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w uzasadnieniu decyzji wskazać, na jakich zasadach, wzorach opierało się przy obliczaniu opłaty. Wyjaśnienia te powinny być jasne, precyzyjne i czytelne dla przeciętnego obywatela. Wątpliwości Sądu budzą także ustalenia organu, co do faktu, iż wycięte drzewa znajdowały się w części działki oznaczonej jako łąka, rola. Powyższe ustalenia organy oparły na dołączonych do akt sprawy trzech mapkach. Na jednym z tych dokumentów widnieje nr z opisanym rodzajem gruntów. W części oznaczonej jako R IV b oznaczono flamastrem skrawek działki wyjaśniając w legendzie, iż jest to miejsce, w którym doszło do usunięcia drzew. Z materiału dowodowego nie wynika, w jaki sposób organy ustaliły, iż ścięte drzewa znajdują się akurat w zamalowanym na mapce miejscu. Brak też w aktach stanowiska stron w tej kwestii. W protokole z oględzin działki 12 z dnia 8 marca 2006 r. oraz protokole z rozprawy administracyjnej nie ma żadnej informacji na temat przedmiotowych mapek, w szczególności kiedy i przez kogo zostały one sporządzone oraz w jaki sposób strony ustosunkowały się do ich treści. Wyjaśnienia powyższego nie podjął się również organ odwoławczy mimo zgłoszonych w odwołaniu przez skarżących zastrzeżeń i wątpliwości. Organ ten nie ustosunkował się także do zarzutu skarżących dotyczącego wieku usuniętych drzew, przyjmując gołosłownie, że na pewno mają one więcej niż 5 lat. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Wyżej wskazane sprzeczności występujące w sprawie, dotyczące w szczególności dokumentów, jakimi organ administracji posługiwał się bądź nie przy wydawaniu decyzji, stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zawarł również w wyroku orzeczenie przewidziane w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zachodzi konieczność wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość przy udziale stron postępowania na jakiej części działki (rola, łąka czy las) znajdowały się wycięte drzewa, w przypadku stwierdzenia, że ich pozostałości znajdują się na części stanowiącej rolę lub łąkę ustosunkować się do zarzutu skarżących dotyczącego wieku drzew i stosownie do rezultatu tych ustaleń wyliczyć w sposób matematyczny opłatę w stosunku do każdego drzewa osobno.