II SA/Gd 583/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. L. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku J. i F. L., odmówił wydania warunków zabudowy dla istniejącej inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej - legalizacja istniejącej zabudowy na działce nr [...] w K. B., gmina K.. W uzasadnieniu odmowy organ I instancji wskazał, iż zamierzona inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. teren inwestycji nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, nie posiada dostępu do drogi publicznej, infrastruktura drogowa nie jest wystarczająca dla tego zamierzenia budowlanego, a także zachodzi brak zgodności z przepisami odrębnymi, to jest z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. i P. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o jej zmianę i wydanie wnioskowanych warunków zabudowy. Zdaniem skarżących decyzja zawiera błędne interpretacje obowiązującego prawa i oparta jest na nieprawdziwym stanie faktycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa winna być interpretowana szeroko, co pozwoli na realizację celu dobrego sąsiedztwa, bez nadmiernego ograniczania właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości. Odwołujący przywołali orzecznictwo sądów, zgodnie z którym zasada dobrego sąsiedztwa ma urzeczywistniać zasadę ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. Wskazali, że pojęcie działki sąsiedniej nie może ograniczać się do działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Zarzucili również, że analiza urbanistyczna ograniczona została do odległości 51 m, a więc określonego przepisami obszaru minimalnego, a organ w żaden sposób nie wyjaśnił zasadności wyznaczenia właśnie takiego obszaru. Stwierdzili także, że brak legalnej zabudowy nie może stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Nadto całkowicie bezzasadnie odstąpiono od analizowania zabudowy występującej na działkach nr [...]. Skarżący stwierdzili, że ich działka posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy W. w K. B., która jest drogą zaliczaną do kategorii dróg wojewódzkich. Dostęp do tej drogi możliwy jest poprzez drogi wewnętrzne - drogę prywatną o nr ewid. [...], której to skarżący są współwłaścicielami, oraz działkę gminną nr [...]. Fakt, że drogi te nie mają urządzonego pasa drogowego nie ma znaczenia, gdyż już obecnie stanowią one dojazd do działki skarżących i działek sąsiednich. Dodatkowo skarżący podnieśli, że infrastruktura drogowa jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego, albowiem zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane, a aktualnie mamy do czynienia jedynie z legalizacją istniejącej już zabudowy. Skarżący zarzucili ponadto, że błędnie wskazano na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, to jest z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi bowiem, że formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w odpowiedniej decyzji. Organ nie wykazał, aby decyzja o warunkach zabudowy była niezgodna z przepisami odrębnymi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że PWKZ w G. w piśmie [...] z dnia 11.08.2010 r. negatywnie zaopiniował możliwość legalizacji nowych obiektów na terenie objętym analizą. Opinia ta nie była uzgodnieniem w rozumieniu art. 53 ust. 5 ustawy. Uzgodnienie z Konserwatorem dokonane winno być w trybie art. 106 K.p.a, a niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się za dokonanie uzgodnienia. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając argumenty odwołania za bezzasadne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) regulujących przedmiotowe postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie, co do którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie ustalono, iż działka nr [...] o pow. 500 m2 stanowi grunty rolne klasy VI (R VI). W sprawie wyznaczono obszar analizowany w promieniu 51 m, a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Zdaniem organu odległość ta jest wystarczająca dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...]. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej (stanowiącej zał. nr 2 do zaskarżonej decyzji), w obszarze analizowanym występuje zabudowa letniskowa. Zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, tj. na działkach nr [...]. - to samowole budowlane. Działki nr [...] to z kolei niezabudowane użytki rolne i leśne. Natomiast działki nr [...] i [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowią drogi bez urządzonych pasów drogowych. Zgodnie z pismem Powiatowego Inspektoratu Budowlanego z dnia 29.07.2010 r. wobec działek położonych w obszarze analizowanym prowadzone jest postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy, a dla części z nich zostały już wydane ostateczne decyzje rozbiórki obiektów budowlanych. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zabudowa ta nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki [...]. Uznanie nielegalnej zabudowy jako wyznacznika dla nowej zabudowy jest automatycznie sankcjonowaniem samowoli. Budynki będące samowolą budowlaną nie mogą zatem stanowić ani kontynuacji funkcji, ani być odnośnikiem linii zabudowy. W ocenie Kolegium ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazują na to, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Brak jest na przedmiotowym terenie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja nie spełnia również warunku z pkt 2 art. 61 ust. 1 albowiem, działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa publiczna - ul. W., która figuruje w wykazie dróg zaliczonych do kategorii wojewódzkich. Dostęp do tej drogi publicznej jest możliwy poprzez teren prywatnej działki nr [...] oraz gminnej [...]. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie przedłożyli umów służebności przejazdu i przechodu dla potrzeb korzystania z działki nr [...]. Działka nr [...] nie posiada urządzonego pasa drogowego i nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, stanowi jedynie okazjonalny dojazd do użytków rolnych. Reasumując organ odwoławczy uznał, że jeśli nawet organ I instancji nieprecyzyjnie odniósł się do kwestii niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi, to fakt ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ brak spełnienia wskazanych wyżej przesłanek uniemożliwia orzeczenie zgodne z wnioskiem skarżących. Skargę na powyższą decyzje wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i P. L., domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: * art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przepisy te ustalają granice obszaru analizowanego w sposób zamknięty, podczas gdy w rzeczywistości określają jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, nie zakazując rozszerzania granic tego obszaru; * art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek czego nie rozpoznano sprawy z uwzględnieniem zasady wolności zabudowy, podczas gdy inwestycja jest zgodna z przepisami tej ustawy, * art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 6 -12 K.p.a., 106 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą zostać spełnione łącznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, Sąd uznał, iż nie zawierają one naruszeń prawa uzasadniających ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Podstawę rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i oceny prawnej w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W wyznaczonym w przedmiotowej sprawie na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jak wynika z informacji zawartych w piśmie z dnia 29 lipca 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przywołanych przez oba organy administracji, znajdująca się w analizowanym obszarze zabudowa na sąsiednich działkach nr [...] i [...] powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co potwierdzają ostateczne decyzje o rozbiórce. W stosunku zaś do działek nr [...] toczą się postępowania administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. Przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy zdaniem Sądu niewątpliwie jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Wprawdzie zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, jednakże interpretacja taka wynika z celu wskazanego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowo projektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 184/11 i z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także Z. Niewiadomski [red.]: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 515-516). Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie. Organ, orzekając o warunkach zabudowy, winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W świetle powyższego stanowisko skarżących, że nie tylko legalna zabudowa działek sąsiednich może stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy, nie jest słuszne. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego Sąd nie dostrzegł takich uchybień w wyznaczeniu tego obszaru, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z przepisami rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rozporządzenie w § 3 ust. 2 określa minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Niewątpliwie, jak wynika z załączników graficznych do decyzji I instancji, w niniejszej sprawie wyznaczono granice obszaru analizowanego w promieniu 51 m, a więc nie mniejszym niż trzykrotność szerokości frontu działki i jednocześnie nie mniejszym niż 50 m. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a przy tym organy w uzasadnieniach wydanych decyzji szczegółowo wyjaśniły okoliczności dotyczące sposobu ustalenia tego obszaru oraz jego wielkości. Organy obu instancji stwierdziły przy tym, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką skarżących. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że powiększenie obszaru analizowanego jest możliwe gdy występuje pewien większy harmonijny urbanistycznie układ zabudowy. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. W tej sytuacji zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a także braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie mogą zostać uznane za zasadne. Nadto w okolicznościach tej konkretnej sprawy, gdzie Sądowi z urzędu wiadomo, że w K. B. na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych, powiększenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a nawet mogłoby zostać poczytane jako działanie na korzyść skarżących, zmierzające do poszukiwania dalej zlokalizowanej zabudowy legalnej. Stwierdzić jednakże należy, że nawet w poszerzonym obszarze analizowanym nie znajdowała się zabudowa legalna, która mogłaby stanowić materiał porównawczy do analizy "dobrego sąsiedztwa". Z tych przyczyn zarzuty skargi odnośnie naruszeń przepisów rozporządzenia ocenić trzeba jako nietrafne. Podejmując rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, organy obu instancji stwierdziły, że nieruchomość skarżących nie ma dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie został spełniony warunek określony w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zakwestionowali takie ustalenia zarówno w odwołaniu, jak i skardze podnosząc, że ich dostęp do drogi publicznej możliwy jest poprzez wewnętrzną drogę – działkę o nr ewid. [...], której to skarżący są współwłaścicielami, oraz działkę gminną nr [...]. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza dostęp faktyczny i prawny. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) do jednej z kategorii dróg, a mianowicie krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z drogi publicznej może korzystać więc każdy z mocy ustawy o drogach publicznych, natomiast korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego. Z drogi wewnętrznej może zatem korzystać jej właściciel oraz każdy, kto ma zgodę właściciela. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy w tym zakresie w sposób należyty. Z przedłożonego przez skarżących jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji wypisu aktu notarialnego z dnia 12 sierpnia 2010 r. (karta 19 akt administracyjnych) wynika bowiem, że J. L. nabyła udział wynoszący 1/24 część prawa własności stanowiącej drogę działki numer [...]. Sprawa w tym zakresie wymagała więc szczegółowego wyjaśnienia z uwzględnieniem pominiętego przez organy dowodu. Powyższe uchybienie nie może jednakże doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako że nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Z uwagi bowiem na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 6-12, 106 i art. 107 § 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowymi ustaleniami, poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie narusza wymogu określonego w art. 80 kpa. Zgodna z prawem decyzja, poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie narusza art. 8 kpa. Oba organy administracji orzekające w niniejszej sprawie wyjaśniły zasadność przesłanki negatywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżących, w zgodzie z art. 11 kpa, cała zaś istota sprawy sprowadza się do tego, że skarżący kwestionują trafność stanowiska organu w kwestii braku "dobrego sąsiedztwa" dla ustalenia warunków zabudowy. Sąd podziela przedstawione wyżej stanowisko. Brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zaś wystarczający dla odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.