II SA/Gd 585/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 2 marca 2011 r. Nr [...], orzekł o braku podstaw prawnych do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) nakazu nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia przez Przedsiębiorstwo A, w budynku o nr ewidencji geodezyjnej [...] (funkcja: handel-usługi), położonym na działce nr [...], obręb 6, Gmina T., przy ul. G. w T.. Organ I instancji wyjaśnił, iż podczas przeprowadzonej w dniu 4 września 2007 r. wizji lokalnej oraz w oparciu o oświadczenia stron ustalono, iż teren działki nr [...] przy ul. G. w T. zabudowany jest niepodpiwniczonym, murowanym budynkiem handlowo – usługowym, stanowiącym własność Przedsiębiorstwa A. Ten parterowy obiekt został wybudowany w latach 80-tych ubiegłego stulecia. W drugiej połowie 2006 r. inwestorzy wykonali w obiekcie następujące roboty budowlane: częściową wymianę instalacji elektrycznej, modernizację instalacji grzewczej (wraz z montażem nowego kotła co.) a także wymienili bramę magazynową wraz z rozbiórką fragmentu cokołu w zewnętrznej ścianie frontowej. Wykonane roboty budowlane spowodowały obniżenie części posadzki w pomieszczeniu magazynowym, w którym w dniu oględzin składowane były materiały techniczne służące do produkcji (tj. narzędzia, materiały spawalnicze, automatyka przemysłowa). Opisany remont został wykonany bez sporządzonej dokumentacji projektowej oraz stosownych pozwoleń właściwego organu architektoniczno – budowlanego. Następnie organ wskazał, iż działając w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 19 września 2007 r. Nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek wykonania oceny technicznej zrealizowanych robót. W dostarczonej przez inwestorów ocenie technicznej stwierdzono, iż roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowe roboty budowlane nie wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła B. S.. Odwołująca się podniosła, iż wykonane roboty budowlane, polegające w szczególności na zmianach w elewacji budynku (otwory okienne i drzwiowe), zmianie poziomu posadzki, kubatury i sposobu użytkowania części budynku, zakwalifikowane są w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jako przebudowa, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie odwołującej się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien nakazać przywrócenie budynku do formy i kształtu sprzed przeprowadzonych robót budowlanych lub nakazać sporządzenie odpowiedniej dokumentacji niezbędnej do otrzymania pozwolenia na budowę, przysługuje mu również prawo do nałożenia grzywny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 4 czerwca 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. DZ.U. Nr 243, poz. 1623), utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia ma budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. W myśl zaś art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepisy te uprawniają organ do nałożenia stosownych obowiązków i sprawdzenia ich wykonania. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponieważ ustalił w postępowaniu z udziałem stron, że roboty budowlane w zakresie remontu budynku handlowo - usługowego przy ul. G. w T., zrealizowane bez wymaganego zgłoszenia, wykonano pod względem technicznym prawidłowo, słusznie wydał decyzję, w której orzekł o braku podstaw do rozstrzygania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, iż przedmiotem tego postępowania była samowola budowlana, której charakter i zakres (m.in. zamurowanie jednego otworu okiennego i związane z wymianą bramy częściowe zamurowanie drzwi), ustalono podczas wspólnych oględzin w dniu 4 września 2007 r. Wprowadzenie zmian w elewacji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednak jego brak jest objęty tą samą przesłanką z art. 50 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co brak zgłoszenia - powodującą wszczęcie postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego, w toku którego, w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych, właściwy organ powinien, w pierwszej kolejności, zmierzać do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Natomiast wydanie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego to jedna z opcji przewidzianych w art. 51 ust. 3 w procesowym następstwie niewykonania obowiązku opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2, gdy został on nałożony. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. S., domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz nakazania przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana został z naruszeniem przepisów prawa materialnego a mianowicie: art. 3 ust. 6, ust. 7, ust. 7a, ust. 8, art. 5 ust. 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 6, art. 71a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy, pomijając jednocześnie, bez podania przyczyny, istotne elementy stanu faktycznego, ustalone w toku postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Organ orzekający nie uwzględnił następujących okoliczności: zmiany parametrów technicznych części budynku – kubatury, wysokości pomieszczenia, zmiany elementów konstrukcyjnych budynku poprzez likwidację ich części, zmiany sposobu użytkowania części budynku z pomieszczenia magazynowego na garaż. Skarżąca zarzuciła, iż wykonane roboty budowlane nie stanowią remontu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, iż przepisy prawa przewidują możliwość legalizacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, po spełnieniu określonych w nich warunków. Ustawodawca w art. 48 i 49 b oraz 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) przewidział bowiem tryb legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wbrew stanowisku skarżącej, samowolne działanie inwestora nie wywołuje zatem automatycznie skutku polegającego na nakazie rozbiórki wykonanych robót. Zakres wykonanych przez inwestora robót w niniejszej sprawie nie doprowadził do powstania nowego obiektu budowlanego lub jego części. Zatem w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy art. 48 i 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), przewidujące sankcję rozbiórki budynku lub jego części, wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Drogą legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu innych robót budowlanych, niż wzniesienie obiektu budowlanego Lu jego części, jest postępowanie przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania, w zakresie dotyczącym wstrzymania wykonywanych robót. Wykonane roboty budowlane, nieprowadzące do powstania obiektu budowlanego ani jego części, stanowią inny przypadek przewidziany w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Podzielić należy stanowisko skarżącej, iż wykonane roboty nie stanowiły remontu. Remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego stanowi wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonane prace przekraczały ten zakres i stanowiły przebudowę obiektu budowlanego, na której realizację, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym też zakresie stanowisko zawarte w skardze jest uzasadnione. Niezależnie od powyższego, w sprawie znajdował jednak zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stosowany zarówno odnośnie robót wymagających zgłoszenia jak i robót wymagających pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zaistniał przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czemu dał wyraz organ w zaskarżonej decyzji, wskazując, iż wykonanie robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, winno skutkować uruchomieniem trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Organ prawidłowo w toku postępowania na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów. Ze sporządzonej w sprawie opinii wynikało, iż wykonane przez inwestora robot budowlane nie naruszają przepisów prawa. Treść tej opinii nie była przez stronę skarżącą kwestionowana. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne kończy postępowanie w taki sposób, iż organ ten 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego stwierdzające brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odpowiada prawu. Art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wykonane samowolnie roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie brak było podstaw do nakazania rozbiórki robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, bądź nakazania stronie dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty były bowiem zgodne z przepisami prawa określającymi wymogi obiektów budowlanych. Co prawda przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje takiej formy zakończenia prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej postępowania, niemniej, zdaniem Sądu, organ administracji może podjąć takie rozstrzygnięcie wnioskując a contrario o braku podstaw do zastosowania nakazu przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inną formę zakończenia takiego postępowania mogłoby stanowić wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sytuacji wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, postępowanie administracyjne nie jest jednak bezprzedmiotowe. Co do zasady celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy jest ocena możliwości legalizacji wykonanych robót. W przypadku możliwości takiej legalizacji bez konieczności nakładania na stronę jakichkolwiek obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno zatem doprowadzić do wydania decyzji stwierdzającej brak konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 z uwagi na fakt, iż wykonane bez pozwolenia na budowę roboty spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania decyzji i stwierdza brak podstaw do uwzględnienia wniosku, jest w istocie decyzją, co do istoty sprawy, a nie decyzją formalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego. Stanowisko takie wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1012/09, wskazując, iż w sytuacji gdy wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót organ winien stwierdzić brak podstaw do nałożenia na stronę określonych czynności lub robót budowlanych. (Lex Nr 597095, vide: nadto wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06 ONSAiWSA nr 6 z 2007 r. poz. 132, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 684/07 Lex nr 382702). Podnoszony przez skarżącą zarzut samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu stanowi odrębną od wykonanych robót budowlanych kwestię podlegającą rozpoznaniu na podstawie art. 71a ust.1 Prawa budowlanego. Podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zgodnie z art. 70 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, skutkuje wszczęciem odrębnego postępowania w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, przewidującego wstrzymanie użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 oraz ustalenie opłaty legalizacyjnej bądź nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie wszczętej odnośnie wykonanych samowolnie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku i nie obejmowała swoim zakresem zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zarzuty skargi dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie są zatem uzasadnione, bowiem nie dotyczą postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. W sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania części budynku organ powinien natomiast wszcząć odrębne postępowanie administracyjne. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.