II SA/Gd 587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg S. K. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r., wydał A. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego przy ul. J. w G., zmiany rodzaju zabudowy z mieszkalnej jednorodzinnej na wielorodzinną oraz rozbiórki istniejącego garażu - w granicach działek nr [..] i [..], obr. [..]. Odwołanie od tej decyzji złożyła S. K. Odwołania od decyzji złożyli także: K. T., S. T. i I. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 30 lipca 2021 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania S. K. oraz odwołania jej pełnomocnika radcy prawnego M. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Skargę na powyższą decyzję wniosła S. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 587/21. K. T. wniósł także skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2021 r., zarzucając również naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności zaś pominięcie odwołania złożonego przez niego, a także odwołań innych stron. Sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 588/21. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. Sąd połączył sprawę ze skargi K. T. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi S. K., postanawiając prowadzić obie sprawy dalej pod sygnaturą akt II SA/Gd 587/21. W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając obie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez stronę odwołania. Sytuacja, w której złożono kilka środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostało wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od liczby wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, są one rozpatrywane łącznie i wydawana jest tylko jedna decyzja organu odwoławczego. Powyższe wynika z tego, że pomimo wielości odwołań, przed organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań. W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie. Co do zasady, organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Jest to oczywisty i bezwzględny wymóg w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy. Nawet w przypadku, gdy z uwagi na brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie istnieją przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, rozstrzygnięcie tej kwestii także winno nastąpić łącznie z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w jednej decyzji, załatwiającej jednocześnie wszystkie wniesione odwołania. Za dopuszczalne uznaje się także wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpatrzenia innych, dotychczas nierozpatrzonych, odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (zob.: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt IV SA 3643/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.) W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11; z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2638/12 – htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołania niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie. Decyzja, którą nie rozpoznano wszystkich odwołań jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt OSK 1230/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, pomimo wniesienia przez cztery osoby odwołań od tej samej decyzji organu I instancji, wydał zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wyłącznie odwołania jednej ze stron – skarżącej S. K., pozostawiając tym samym w obrocie prawnym nierozpatrzone odwołania. Powyższe oznacza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wydanie zaskarżonej decyzji odbyło się bowiem bez rozpatrzenia trzech innych odwołań, w tym także odwołania złożonego przez skarżącego K. T., co w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy występował dwukrotnie, pismami z dnia 24 lutego 2021 r. i 19 marca 2021 r., do organu I instancji o wyjaśnienie kwestii sposobu złożenia odwołań przez I. P. i S. T., badając tym samym zachowanie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi, organ I instancji w pismach z dnia 8 marca 2021 r. i 28 kwietnia 2021 r. informował, że odwołania uczestników postępowania zostały złożone osobiście w organie w datach wynikających z ich treści. Mimo to, wydając zaskarżoną decyzję, organ orzekł wyłącznie w odniesieniu do odwołania skarżącej S. K. Taka zaś sytuacja nie zasługuje na akceptację. Wskazać przy tym należy, że z żadnego fragmentu treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby odwołanie wniesione przez skarżącego i uczestników postępowania zostało przez Kolegium rozpoznane. O powyższym świadczy brak jakiegokolwiek odniesienia w zaskarżonej decyzji do treści ich odwołań. Takiego wniosku nie przekreśla także fakt, iż decyzja Kolegium została im doręczona. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący i uczestnicy posiadają przymiot strony omawianego postępowania administracyjnego i już z tego powodu, niezależnie nawet od tego, czy sami wnieśli odwołania, czy też nie, należało im doręczyć decyzję organu II instancji. Należy przy tym wskazać, że okoliczności podnoszone w szczególności przez K. T. winne być rozpoznane łącznie ze stanowiskiem pozostałych odwołujących się osób i znaleźć rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej. Pominięcie bowiem nawet jednego z odwołań stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych k.p.a., a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Nadto, wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (Jaśkowska M., Zakamycze 2005, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Stwierdzenie zatem nieważności decyzji wydanej wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania jest konieczne dla umożliwienia łącznego rozpoznania wszystkich złożonych w niniejszej sprawie odwołań. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego. Wobec uwzględnienia skarg, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.