II SA/Gd 592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. o wymierzenie grzywny Wojewodzie [...] z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 20 listopada 2009 r., sygnatura akt [...] 1. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. wniósł skargę z żądaniem wymierzenia Wojewodzie grzywny z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1488/09. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Wojewoda – na skutek wniosku skarżącego – postanowieniem z 19 września 2008 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 20 grudnia 2007 r. o pozwoleniu na remont i wzmocnienie drogi krajowej Nr [[...]] na odcinku P. od km 19+650 do km 30+750 wraz z infrastrukturą techniczną. Postępowanie w tym przedmiocie Wojewoda zakończył decyzją z 29 stycznia 2009 r. odmawiającą uchylenia rozstrzygnięcia z 20 grudnia 2007 r. Organ II instancji tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania skarżącego – decyzją z 26 czerwca 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1488/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł zalecenia co do dalszego toku sprawy wskazując na konieczność wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowione postanowieniem z 19 września 2008 r. Jak wynika z akt sprawy w/w wyrok uprawomocnił się w dniu 28 stycznia 2010 r. Następnie akta administracyjne zostały zwrócone organowi II instancji, który przekazał je Wojewodzie przy piśmie z dnia 25 lutego 2010 r. Akta wpłynęły do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 12 marca 2010r. (k. nr 49 akt administracyjnych). Pismem z 12 kwietnia 2010 r. skarżący wezwał Wojewodę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r.( k. 50 akt administracyjnych). Następnie skarżący wniósł skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny. Zarzucając organowi bezczynność w wykonaniu wyroku skarżący wskazał na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wobec tego, że skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu z pominięciem organu w dniu 29 czerwca 2010 r. została przekazana Wojewodzie. Wojewoda przed przekazaniem skargi wraz z aktami sprawy do Sądu wydał rozstrzygnięcie w dniu 26 lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu skarżący składając skargę na bezczynność organu nie wyczerpał środków zaskarżenia, gdyż nie złożył zażalenia wynikającego z przepisu art. 37 k.p.a. Skargę na bezczynność poprzedził jedynie wezwaniem Wojewody do wykonania wyroku. W związku z powyższym, zdaniem organu, skarga jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu. Końcowo, z ostrożności procesowej, Wojewoda podniósł, że w dniu 26 lipca 2010 r. wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne z wniosku Z. S. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 20 grudnia 2007 r. jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. W myśl przepisu art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby Sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, a ponadto strona przed wniesieniem skargi do Sądu musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, obie przesłanki zostały spełnione, dlatego też skarga Z. S. zawierająca żądanie wymierzenia Wojewodzie grzywny zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarżący, przed złożeniem skargi do Sądu na niewykonanie wyroku, pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r., wezwał Wojewodę do wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1488/09 - spełniając tym samym warunek formalny dopuszczalności skargi z art. 154 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji publicznej za bezczynność w rozpoznaniu sprawy, występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu jest żądanie zastosowania przez Sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroku sądu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności bądź wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1899/08, niepublikowany). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 328 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). W przypadku wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., w szczególności zgodnie z §1 - bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie skarżący domaga się ukarania grzywną Wojewody za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1488/09, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2009 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazanego wyroku WSA zawarł szereg wskazań, którymi winny kierować się organy administracji w trakcie prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego celem zapobieżenia w przyszłości stwierdzonym nieprawidłowościom. Wojewoda otrzymał wskazany prawomocny wyrok WSA w Warszawie wraz z aktami administracyjnymi sprawy w dniu 12 marca 2010 r. W takich okolicznościach stwierdzić należy, że Wojewoda miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca, a przy uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt administracyjnych, tj. od 12 marca 2010 r. W ocenie Sądu rozpatrywana sprawa wobec szczegółowej analizy w wydanym w sprawie wyroku i sformułowania szczegółowych wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania nie powinna być uznana za sprawę szczególnie skomplikowaną. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy Wojewoda nie podjął we wskazanym terminie stosownych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Od 12 marca 2010 r. do 26 lipca 2010 r. organ nie prowadził żadnych czynności w sprawie, uchybiając w ten sposób ogólnym zasadom postępowania nakazującym organom administracji działanie wnikliwe i szybkie (art. 12 k.p.a.) jak i przepisom o terminach załatwiania spraw. Wojewoda, wbrew treści art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zaniechał przy tym zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. Dopiero bowiem w dniu 26 lipca 2010 r., a więc już po wniesieniu przez Z. S. skargi do Sądu, Wojewoda wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd oceniając zasadność skargi bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Tym samym Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę, jeżeli w dniu wnoszenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Wobec stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, według którego organ utożsamia skargę na bezczynność organu z instytucją skargi wnoszonej w trybie art. 154 p.p.s.a o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku sądu wyjaśnić trzeba, że skargi te dotyczą dwóch różnych materii: skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, natomiast skarga o ukaranie zmierza do wymierzenia sankcji za niewykonanie wyroku. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że żądanie strony skarżącej wymierzenia organowi grzywny miało swą podstawę w art. 154 § 1 p.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 250 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie spełni grzywna swoją funkcję prewencyjną indywidualną). Ponadto Sąd uwzględnił okoliczność, że Wojewoda załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. W ocenie Sądu wymierzenie grzywny w zbliżonej do maksymalnej wysokości uzasadniać może jedynie wyjątkowo drastyczne i rażące naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów o terminach załatwiania spraw, a takie naruszenie w przedmiotowej sprawie nie występowało. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 wskazanej ustawy.