II SA/Gd 593/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2025 r., nr SKO Gd/2400/25 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie sprzedaży nieruchomości oddala skargę. J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 czerwca 2025 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie sprzedaży nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Referatu Mienia Skarbu Państwa działający w imieniu Prezydenta Miasta Gdyni pismem z dnia 21 stycznia 2025 roku odmówił skarżącemu sprzedaży działki nr [...] obręb [...]. Wyjaśniając swoje stanowisko wskazał, że działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wielki Kack w Gdyni – tzw. Kacze Buki uchwalonym uchwałą Rady Miasta Gdyni z 26 lutego 2020 r. Nr XVII/551/20 znajduje się w granicach dwóch stref planistycznych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, tj. 023 MN1, MW1, U, oraz 015 MN1, MW1. Kierownik wyjaśnił też, że część działki określona w MPZP jako strefa planistyczna 023 MN1, MW1 jest zabudowana budynkiem zamieszkałym przez osobę fizyczną, która działkę zajmuje na podstawie umowy dzierżawy. Podjęcie decyzji o sprzedaży fragmentu działki wiązałoby się z koniecznością wypowiedzenia umowy dzierżawy i oznaczałoby pozbawienie domu osoby tam mieszkającej. Natomiast część działki określona w planie jako strefa planistyczna 015 MN1, MW1 nie ma faktycznego dostępu do drogi publicznej. W planie jest przewidziana droga (symbol planistyczny: 104 KD-L 1/2), nie została ona jednak jeszcze zrealizowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącego postanowieniem z 4 czerwca 2025 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Kolegium wskazało, że kwestia dotyczy sprzedaży działki, zatem stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w piśmie z 21 stycznia 2025 r. jest czynnością cywilno-prawną, od której nie przysługuje odwołanie. Kolegium wyjaśniło, że wejście aktu prawnego do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności środka zaskarżenia, tym samym jeżeli odwołanie zostało wniesione zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze postanowienia. J. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że dotyczy ona postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2025 sygn. akt SKO Gd/2399/25 i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2025 sygn. akt SKO Gd/2400/25. W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi zostały rozdzielone, a niniejsza sprawa dotyczy skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2025 sygn. akt SKO Gd/2400/25. Zdaniem skarżącego wyrażonym w uzasadnieniu skargi Kolegium popełniło podstawowy błąd w rozumowaniu, jest bowiem oczywiste, że aby nastąpiła jakakolwiek czynność cywilno-prawna, musi być najpierw wydana decyzja administracyjna. Czynność cywilnoprawna to np. sprzedaż, kupno, zamiana. W przedmiotowej sprawie żadnej czynności prawnej nie dokonano, była tylko decyzja odmawiająca sprzedaży gruntu, w więc decyzja, która nie dopuściła zawarcia żadnej czynności prawnej. Można powiedzieć, że urzędnik zdecydował o niepodejmowaniu czynności cywilno-prawnych, była to więc bez wątpienia decyzja administracyjna. Warunkiem ważności czynności prawnej, czyli wywoływania przez nią skutków prawnych jest jej zgodność z ustawą, ustalonymi zwyczajami oraz zasadami współżycia społecznego. Czynność prawna, która nie będzie zgodna z przepisami prawa, zmierzać będzie do ich obejścia bądź nie będzie zgodna z zasadami współżycia społecznego lub ustalonymi w tym względzie zwyczajami, stanie się czynnością nieważną. Skarżący podkreślił, że grunt będący przedmiotem skargi spełniał wszystkie warunki, które upoważniały do jego sprzedaży i nie było żadnych racjonalnych powodów, aby go nie sprzedać. Stwierdził też, że zgodnie z art. 13 pkt 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami grunt może być sprzedany, a ten przeznaczony pod budowę domu nie może być oddawany w użytkowanie wieczyste, natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami dzierżawa gruntu wymaga zgody wojewody. Zgoda nie mogła być udzielona, gdyż teren nie jest zagospodarowany, a dodatkowo jest objęty planem zagospodarowania, w którym przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną i infrastrukturę. Zdaniem skarżącego pismo organu pierwszej instancji miało formę uzasadnienia decyzji administracyjnej, jednak brakowało w nim informacji, w jakim terminie i gdzie można złożyć odwołanie od decyzji, co jest niezgodne art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że odmowa sprzedaży nieruchomości nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością cywilno-prawną, od której nie przysługuje odwołanie do Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni Kierownika Referatu Mienia Skarbu Państwa z dnia 21 stycznia 2025r., nr PNS.6840.46.2024.AT informujące o braku chęci sprzedaży części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], które to pismo skarżący uznaje za decyzję. Przedmiotem zatem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Co istotne - omawiane rozstrzygnięcie zapada we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do takiego stwierdzenia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do złożenia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesione przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w jej realiach zachodzi niedopuszczalność wniesionego odwołania z przyczyny o charakterze przedmiotowym. W tym kontekście trzeba przede wszystkim wskazać, że korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie takich umów, dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym należy, jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta). Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 u.s.g., według którego, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Skoro zaś gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., I OSK 2929/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że unormowania u.g.n., w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, CBOSA). I tak, zgodnie m.in. z art. 12 u.g.n., organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W odniesieniu do gmin to wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, co wynika wprost z art. 25 ust. 1 u.g.n. W myśl natomiast art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Stosownie do art. 27 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. Brzmienie przywołanych przepisów nie pozostawia więc wątpliwości, że intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego, a nie administracyjnego trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego. U.g.n. dla dokonania tejże czynności nie przewiduje bowiem formy działania w postaci wydania decyzji administracyjnej. Nie określa też obowiązku wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Przyjęty na gruncie ustawowym, cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego, wyklucza więc następnie przyjęcie, iż wystąpienie z wnioskiem o zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Decydując o sprzedaży nieruchomości organ gminy działa bowiem przede wszystkim jako właściciel w tzw. sferze dominium, podejmując określony zamiar, co do zadysponowania majątkiem. Zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2018 r., II SA/BK 781/17, CBOSA). Należy więc zgodzić się z Kolegium, że pismo Prezydenta Miasta Gdyni, w którym poinformował o braku chęci sprzedaży nieruchomości, nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Czym innym jest decyzja w rozumieniu potocznym jako akt woli właściciela a czym innym decyzja administracyjna jako jednostronna czynność prawna organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę. Zaskarżony akt jest wyłącznie pismem informującym. W tych okolicznościach należało więc podzielić stanowisko Kolegium, że ustalenie, iż wniesiono odwołanie od pisma niestanowiącego decyzji administracyjnej, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia – w formie postanowienia – o jego niedopuszczalności (art. 134 k.p.a.). Pismo organu administracyjnego, zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiada ono w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania jako decyzji. Do takich elementów należy: oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Warunkiem jednak koniecznym zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej jest uznanie, że pismem tym organ administracji publicznej, działając na podstawie prawa, rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach jego adresata, wynikających z norm prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, CBOSA). Samo zaś domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia (zob. uchwałę NSA z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, CBOSA). W sytuacji, gdy brak jest takiego upoważnienia do załatwienia sprawy w trybie administracyjnym na gruncie ustawowym, podstawy do wydania decyzji nie można domniemywać. W tym stanie rzeczy skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.