II SA/Bk 781/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta S. oraz gruntów pozostających w zarządzie Miasta S. na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oddala skargę W dniu [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta S. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta S. oraz gruntów pozostających w zarządzie Miasta S., na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Wskazanym Zarządzeniem, wydanym m.in. na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia Gminnego Miasta S. w zw. z § 7 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie najmu lokali użytkowych oraz dzierżawy gruntów z gminnego zasobu nieruchomościami na okres do 3 lat, Prezydent Miasta S. zakazał zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta S. lub pozostających w zarządzie Miasta S. lub stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta S., na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Prezydent zakazał również promocji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt w Urzędzie Miasta, jednostkach organizacyjnych oraz za ich pośrednictwem. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda P.złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na opisane wyżej zarządzenie Prezydenta Miasta S. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) w kontekście naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów oraz 2) zasady wolności działalności gospodarczej. Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta S.wyeliminował pewną grupę podmiotów z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu mienia komunalnego. Owo wykluczenie dotyczyło grupy podmiotów prowadzonych działalność gospodarczą, która jak podkreślił Wojewoda, jest działalnością legalną. Powołując się w dalszej części na wyrok WSA w Warszawie (sygn. akt. I SA/Wa 604/16) oraz postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2016 r. I OZ 935/16, organ podkreślił, że przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji), jak również zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji). Zdaniem organu przyjęta w zaskarżonym zarządzeniu regulacja sprzeczna jest również z Konwencją UNESCO w sprawie ochrony i promowania różnorodności form wyrazu kulturowego oraz rezolucją Parlamentu Europejskiego z czerwca 2007 r. ( C 125 E/226), w której stwierdzono, że sztuka cyrkowa stanowi dziedzictwo kulturalne. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie argumentując, że zapisy kwestionowanego zarządzenia są zgodne z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji, albowiem prezydent miasta – zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - miał pełne prawo do określania sposobu korzystania z gruntów gminnych. Zarządzenie dotyczy nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta S. oraz pozostających w zarządzie Gminy Miasta S., a jego adresatami są jednostki organizacyjne Gminy Miasta S. i struktury wewnętrzne Urzędu Miejskiego w S., a więc jest to akt o wewnętrznym charakterze obowiązywania. Ponadto, zarządzenie dotyczy czynności podejmowanych w granicach zwykłego zarządu mieniem komunalnym, co jest wyłączną kompetencją organu wykonawczego gminy, przypisaną ww. delegacją ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta S. jest zgodne z prawem. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także skargi organów nadzoru na akty podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody P. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta S. oraz gruntów pozostających w zarządzie Miasta S., na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Rozważając dopuszczalność skargi na opisane zarządzenie wskazać trzeba, że wniesiono ją w trybie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.). Stosownie do tej regulacji organ nadzorujący działalność gminy, którym w kontrolowanej sprawie był Wojewoda P., po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego. W tym przypadku organ ten nie jest związany żadnym terminem ograniczającym możliwość wniesienia skargi przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., ani też terminami wskazanymi w ustawie o samorządzie gminnym. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny legalności kontrolowanego zarządzenia Sąd stwierdził, że argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania w zakresie podniesionych zarzutów należy rozpocząć od przypomnienia, że korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie takich umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym należy, jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta). Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Skoro zatem gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego. Nadto, zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określa w myśl art. 1 pkt 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."). Wpływ na zakres praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym z jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczącym nieruchomości samorządowych, mają zatem, niezależnie od czynności z zakresu prawa cywilnego, te czynności o charakterze administracyjnym, które wynikają przede wszystkim z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W odniesieniu do gmin to wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, co wynika wprost z art. 25 ust. 1 u.g.n. Natomiast w myśl art. 25 ust. 2 tejże ustawy gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Do czynności tych należy m.in. wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu - art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. Przy czym, co należy zasygnalizować, tylko korzystanie z nieruchomości poprzez wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powinno uwzględniać regulację administracyjną w postaci art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, że zaskarżonym zarządzeniem objęte są także grunty Skarbu Państwa, którymi zaskarżony organ gospodaruje jako Prezydent Miasta S., a więc miasta na prawach powiatu, wskazać trzeba, że w odniesieniu do nieruchomości, którymi gospodaruje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, obowiązuje norma zawarta w art. 23 ust. 1 pkt 7a, przewidująca konieczność uzyskania przez organ gospodarujący zgody wojewody. Z przywołanej w zaskarżonym zarządzeniu podstawy prawnej wynika wprost, że zarządzeniem są objęte umowy trwające do 3 lat. Nadto, zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2929/16 i Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni je podziela. Jak wynika z powyższego zawierając umowę dzierżawy nieruchomości na okres do 3 lat, organ wykonawczy gminy jest związany szczególnymi przepisami o charakterze administracyjnym, które nawiązują do postępowania zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.), a także normami ustrojowymi (art. 7 u.s.g.). Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (tak też WSA w Gliwicach w postanowieniu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/11, dostępny w CBOSA). W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Na sytuację prawną podmiotu zwracającego się z ofertą zawarcia z organem wykonawczym umowy, której przedmiotem ma być korzystanie z nieruchomości gminnej w okresie nieprzekraczającym 3 lat, oddziałuje dopiero stanowisko wyrażone przez organ gminy w okresie trwania pertraktacji: odmowa zawarcia umowy lub jej zawarcie (tak też: NSA w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2018 r. I OSK 2789/17, CBOSA). Podstawą prawną umów dzierżawy nieruchomości Skarbu Państwa, zawieranych na okres powyżej 3 lat są przepisy art. 23 ust. 1 pkt 7a in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz akt wydany przez wojewodę oraz przepisy cywilnoprawne. Podstawę umowy dotyczącej nieruchomości gminnej stanowią przepisy art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a in principio ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a także uchwała stanowiąca zasady wydzierżawiania bądź uchwała o wyrażeniu przez rade gminy zgody, w warunkach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine, oraz normy prawa cywilnego. Jako podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat wskazać można odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa normującymi te instytucje materialnego prawa cywilnego (najem, dzierżawa), a więc normami Kodeksu cywilnego (analogicznie . W tej sytuacji zaskarżone zarządzenie, wbrew temu co wywodzi organ nadzoru, nie rozstrzyga w żaden sposób o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa. Stanowi ono bowiem wyłącznie deklarację organu co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty, ale deklaracja nie wiąże nie tylko przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ale także samego organu. Taka deklaracja nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, że stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień (patrz: Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 2 do art. 101). Wbrew zatem stanowisku Wojewody P. nie można przyjąć, ażeby zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływało na sferę materialnoprawną pewnej grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, pozbawiając ich pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich prawną realizację. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie nie pozbawia żadnej grupy podmiotów uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. Nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia wykluczyłoby rzeczoną grupę podmiotów z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś zarządzenie stanowi niewiążącą organu deklarację co do tego jak zachowa się w przyszłości, to nie doszło, na skutek wydania zarządzenia, do uniemożliwienia zawarcia z organem umowy cywilnej, na której podstawie osoby takie mogą uzyskać prawo do korzystania z nieruchomości. W tych okolicznościach za całkowicie bezpodstawne należy uznać zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7 ust.1, art. 30 ust. 2 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu zaś do kierowników miejskich jednostek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w S. oraz pracowników Wydziału Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w S., zarządzenie, w zakresie zawierania umów, ma charakter wiążący. Jest to jednak w tym aspekcie akt o charakterze wewnętrznym. W tym miejscu odnotować można, że charakter niewątpliwie wewnętrzny ma także zakaz sformułowany w § 1 ust. 2 – promocji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt w Urzędzie Miasta i jednostkach organizacyjnych. Akty wewnętrzne podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jakkolwiek są wiążące dla osób zatrudnionych w urzędach tych jednostek, nie są w stanie wywołać zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które polegałoby na uszczupleniu zakresu ich praw. Skoro zatem zaskarżone zarządzenie ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że może ono naruszać interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2778/16). Nie do zaakceptowania jest również stanowisko organu nadzoru, jakoby Prezydent S. wydając zaskarżone zarządzenie naruszył zasadę wolności działalności gospodarczej, czy też art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o swobodzie gospodarczej działalności. Przepisy te nie tworzą bowiem po stronie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej lub skarbowej w celu prowadzenia tej działalności na tych nieruchomościach. Z samego zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej na terenie samorządowym lub skarbowym nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08; wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3121/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 642/16 – wszystkie dostępne w CBOSA). Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.