II SA/Gd 597/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. i E. G.-N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 7 października 2004 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził wizję lokalną na terenie działki nr [...] przy ul. [...][...] w G. Na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono wykonanie przez E. P. i K. P. izolacji termicznej i przeciwwilgociowej ścian piwnicznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wolnostojącej w poziomie przyziemia, schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji, schodów wejściowych do budynku mieszkalnego oraz prowadzenie prac związanych z obniżeniem terenu działki. Pismem z dnia 25 lutego 2005 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ ustalił, że wybudowane schody terenowe zastąpiły istniejący do tej pory podjazd z pochyłym spadkiem terenu, natomiast niwelacja terenu przy budynku spowodowała odsłonięcie przyłącza gazowego budynku do sieci. Wszystkie powyższe roboty wykonywane zostały bez przewidzianej prawem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, co stanowiło naruszenie przepisów art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. W związku z zaistniałą sytuacją organ nadzoru decyzją z dnia 1 kwietnia 2005 r. nałożył na inwestorów w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i opinii technicznej co do stanu wykonanych robót, a także wykonania ewentualnych robót budowlanych wynikających z orzeczenia technicznego celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu 31 maja 2005 r. inwestorzy dostarczyli żądaną dokumentację. Decyzją z dnia 20 stycznia 2006 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał E. P. i K. P. rozbiórkę schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji przy ul. [...][...] w G. oraz doprowadzenie terenu działki nr [...] przyległego do budynku przy ul. [...][...] w G. do stanu poprzedniego. Organ wyjaśnił, że w wyniku dokonanej przebudowy stworzono utrudnienia komunikacyjne w postaci nie występujących wcześniej stopni schodowych. Według dostarczonej inwentaryzacji szerokość dojścia do wejścia przedmiotowego budynku wynosiła 1,42 m, a powinna minimalnie 1,5 m stosownie do przepisów § 16 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy organ stwierdził, że schody zewnętrzne zejściowe z terenu ulicy na teren działki nie odpowiadają warunkom technicznym, ponieważ szerokość spocznika wynosi 0,83 m, zaś szerokość stopnia schodów zewnętrznych wynosi według przytoczonej wyżej opinii 0,3 m, zaś według pomiaru w terenie umieszczonego w protokole z dnia 7 października 2004 r. wynosi 0,28 m. Ponadto wskazano, że przeprowadzona niwelacja terenu działki przy budynku spowodowała odkrycie przyłącza gazowego budynku do sieci. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 25 października 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2005 r., nakładającej obowiązek sporządzenia inwentaryzacji i opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót a następnie rozpoznając odwołanie E. P., B. S. – P. i K. P. decyzją z dnia 5 grudnia 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 20 stycznia 2006r.. W uzasadnieniu stwierdzono, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było niewłaściwe, gdyż przeprowadzenie procedury z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 tego prawa. Także stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 kwietnia 2005 r., nakładającej na inwestorów określone obowiązki spowodowało, zdaniem organu drugiej instancji, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 marca 2007 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał E. P. i K. P. rozbiórkę schodów terenowych prowadzących z ulicy na teren posesji i schodów wejściowych do budynku przy ul. [...][...] w G., usunięcie części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem powyższej samowoli oraz doprowadzenie terenu działki nr [...] przyległego do budynku przy ul. [...][...] w G. - do stanu poprzedniego łącznie z wykonaniem istniejącej uprzednio opaski betonowej wokół budynku. Organ uznał, że przedmiotowa przebudowa bezspornie spowodowała uciążliwość dla współwłaścicielki terenu M. K. legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności i drugiej współwłaścicielki E. G.-N., także będącej w starszym wieku. Wprowadzone zmiany uznano za sprzeczne z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w myśl którego obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób który zapewnia niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne. W dniu 14 lutego 2007 r., współwłascicielka – M. K. złożyła orzeczenie o stopniu swojej niepełnosprawności oraz powołała się na § 68 pkt 1 i 3 Rozporządzenia, w myśl którego graniczne wymiary schodów stałych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, budynkach zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej powinny zachować minimalną szerokość użytkową biegu o wartości 1,2 m, spocznika 1,5 m a maksymalną wysokość stopni 0,175 m, oraz § 69 pkt 5 który stanowi, że szerokość stopni schodów zewnętrznych przy głównych wejściach do budynku powinna wynosić w budynkach użyteczności publicznej co najmniej 0,35 m, w innych budynkach - co najmniej 0,3 m. Organ podkreślił także, że istnieje możliwość dostosowania wymiarów stopni i szerokości dojścia, tak aby spełniały warunki techniczne, ale bez podniesienia terenu do poziomu istniejącego poprzednio nie można uniknąć występowania stopni schodowych, które są głównym elementem stworzonej bariery architektonicznej w stosunku do osoby niepełnosprawnej. Odnosząc się zaś do kwestii usunięcia części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem powyższej samowoli organ wyjaśnił, że potrzeba ocieplenia pomieszczeń piwnicznych miała prawdopodobnie na celu wyeliminowanie skutków usunięcia warstwy ziemi. W sprawie opaski betonowej organ uznał, że wykonanie istniejącej uprzednio opaski betonowej powinno stanowić odtworzenie właściwego pod względem technicznym zabezpieczenia budynku. Poza tym zdjęcia będące w aktach sprawy potwierdzają, że poprzednio istniała opaska betonowa. Odwołanie o powyższej decyzji wnieśli E. P., B. S.-P. oraz K. P. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu powołali się na szereg uchybień mających wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, między innymi wskazali na nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 51 Prawa budowlanego, oraz nie zbadanie czy schody, izolacja i niwelacja terenu stanowią stosownie do art. 3 Prawa budowlanego obiekty budowlane, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. Podkreślono również, że nigdy nie było na przedmiotowej posesji podjazdu, a utwardzone dojście od schodów "terenowych" do budynku jest identycznej szerokości z tym, które było poprzednio. Poza tym w ocenie odwołujących się schody terenowe nie mogą stanowić przeszkody architektonicznej dla pozostałych mieszkańców, skoro taką przeszkodą nie są dla nich używane przez nich schody znajdujące się wewnątrz budynku. Odniesiono się także do kwestii rozmiarów schodów nie zgadzając się z interpretacją organu, co do ich wymaganej wielkości, oraz jednocześnie podkreślając, że inwestor dokonał poprawek w wyniku których schody uzyskały wymaganą przepisami szerokość 0,36 m. W opinii odwołujących się niezasadne są również zarzuty, co do nieprawidłowego wykonania izolacji, bowiem została ona wykonana zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2007 r., na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw prawnych do nakazania rozbiórki schodów i doprowadzenia terenu działki do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wskazał na wstępie, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane bez zgody organu architektoniczno-budowlanego w związku z czym organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W trakcie postępowania inwestorzy przedłożyli Inwentaryzację budowlaną wykonanych schodów terenowych, schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, izolacji ścian piwnicznych budynku oraz niwelacji terenu na działce nr [...] przy ul. [...][...] w G. wraz z opinią techniczną dotyczącą tych robót. Organ odwoławczy podkreślił, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując analizy stanu sprawy nie wziął pod uwagę oświadczenia inwestorów z dnia 4 maja 2006 r., że schody terenowe z ulicy [...] na teren posesji nr [...] jak i schody zewnętrzne do budynku są w chwili obecnej w stanie zgodnym z przepisami. Organ odwoławczy ponownie dokonując analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdził, że schody terenowe prowadzące na teren posesji nr [...] jak również schody wejściowe do budynku oraz szerokość utwardzonego dojścia do budynku spełniają warunki techniczne zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano ponadto, że nakaz odtworzenia opaski betonowej jest nieuzasadniony gdyż nie jest poparty żadnym przepisem prawa. Stwierdzono również brak podstaw prawnych do wydania nakazu usunięcia części okładziny ze styropianu na elewacji budynku położonej ponad terenem istniejącym przed dokonaniem powyższej samowoli. Skargę na powyższą decyzję wniosły E. G. – N. oraz M. K. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały na naruszenie prawa sąsiedzkiego, dobrych obyczajów, zasad współżycia społecznego, przepisów prawa budowlanego oraz prawa własności poprzez dokonanie samowolnej przebudowy wspólnej nieruchomości. Skarżące podkreśliły, że fakt dokonania samowoli budowlanej jest niezaprzeczalny, potwierdzony również przez organy nadzoru budowlanego, dlatego też w ich ocenie zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 § 1, a nie art. 51 Prawa budowlanego. Wyjaśniając swoje stanowisko strony postępowania tłumaczyły, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą sytuacji gdy obiekt jest realizowany w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach wykonawczych do prawa budowlanego, a więc takich, w których uzyskano pozwolenie na budowę. Nakaz rozbiórki wydany w oparciu o art. 48 ust 1 Prawa budowlanego dotyczy zaś takich obiektów, które wymagają pozwolenia na budowę lecz pozwolenia na budowę nie posiadały. Zdaniem skarżących zakres zmian dokonanych przez państwa P. wymagał pozwolenia na budowę. Skarżące zakwestionowały również zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami dotyczącymi osób niepełnosprawnych wskazując, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę obowiązków inwestorów w stosunku do osób niepełnosprawnych. Podkreślono, że problemem jest wybudowanie schodów tam gdzie tych schodów nie było i nie powinno być. Prawo budowlane, podporządkowane prawu Unii Europejskiej zakazuje budować i przebudowywać budynki i budowle bez szczególnej troski o osoby niepełnosprawne, które korzystają z takich obiektów, a takimi osobami są skarżące. Ponadto wskazano, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do skutków obniżenia gruntu i odsłonięcia przyłączy oraz fundamentów. Opaska betonowa w ocenie skarżących spełniała istotną rolę w odprowadzaniu wody deszczowej z dala od ścian i fundamentów budynku. Miała również wpływ na wzmocnienie ścian budynku położonego na pochyłym terenie. W tym zakresie skarżące nie podzielają stanowiska sprowadzającego opaskę do roli wyłącznie zdobniczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie przepisu art. 48 § 1 Prawa budowlanego nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ przepis ten dotyczy samowolnej budowy obiektów budowlanych. Natomiast, jak wskazał organ, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi. Za niezasadny uznano także argument strony postępowania dotyczący oparcia się przez organ w momencie orzekania w sprawie tylko na inwentaryzacji budowlanej złożonej przez inwestorów. Organ wyjaśnił, że przedłożona przez inwestorów inwentaryzacja zawiera także opinię techniczną wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia oraz należącą do Izby Inżynierów Budownictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, pomimo iż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie jest zasadny zarzut skarżących, iż w sprawie zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 § 1, a nie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym dalsza część tego przepisu dopuszcza pod określonymi warunkami możliwość legalizacji takiego przedsięwzięcia. Użyte w art. 48 ust. 1 sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 2399/98). Analogicznie przepis art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie w innych przypadkach, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego. Dotyczą zatem sytuacji, gdy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia realizowane jest przedsięwzięcie nie stanowiące samodzielnego obiektu budowlanego lub jego części, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Jednoznacznej oceny, ze względu na zarzut inwestorów, wymaga także kwestia, czy prace przez nich wykonane są samowolą budowlaną, to znaczy czy wykonane zostały bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a to wymaga ustalenia czy ze względu na charakter tych prac ich wykonanie wymagało zgody właściwych organów. Przepis art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W przepisie tym wyrażona została zasada, iż rozpoczęcie wszelkich robót budowlanych wymaga ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady są roboty budowlane ujęte w zamkniętym katalogu zamieszczonym w art. 29 oraz 31 Prawa budowlanego. Art. 31 dotyczy prac związanych z rozbiórką obiektów budowlanych, natomiast w art. 29 znajdują się enumeratywnie wymienione obiekty budowlane oraz roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenie na budowę. Nie oznacza to jednak, że wykonywanie tych obiektów lub robót budowlanych dla których nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę pozostało całkowicie pozbawione jakiegokolwiek nadzoru administracji państwowej, gdyż w przepisie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ustalony został katalog robót budowlanych, które co prawda nie wymagają pozwolenia na budowę, jednakże do ich wykonania niezbędne jest uprzednie zgłoszenie ich do właściwego organu. Dopiero w sytuacji, gdy organ ten nie sprzeciwi się ich realizacji, można rozpocząć ich wykonywanie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, poza robotami w nim bezpośrednio wymienionymi, zgłoszenia wymagają też budowa i roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust 1 pkt 1-3 i 5 -21, oraz art. 29 ust 2. pkt 1 - 13. Z powyższych rozważań wynika, że katalog obiektów i robót budowlanych dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani uprzednie zgłoszenie właściwemu organowi został wyznaczony w ten sposób, iż muszą to być obiekty lub roboty budowlane wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, jednocześnie nie objęte obowiązkiem zgłoszenia robót właściwemu organowi wynikającym z art. 30 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, oraz podkreślając fakt, że katalog robót wymagających uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi jest katalogiem zamkniętym, należy stwierdzić, iż wszystkie budowy i roboty budowlane, które pozostają poza tym katalogiem, a także poza katalogiem robót zwolnionych od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają przed swoim rozpoczęciem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestorzy wykonali izolację termiczną i przeciwwilgociową odsłoniętych na skutek wybrania ziemi ścian piwnicznych budynku, wykonali też schody terenowe prowadzące z ulicy na teren posesji, schody wejściowe do budynku mieszkalnego oraz przeprowadzili prace ziemne związane z obniżeniem terenu działki. Co prawda pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie docieplenia budynków o wysokości do 12 m, jednakże wykonane przez inwestorów prace polegające na wykonaniu izolacji termicznej i przeciwwilgociowej ścian piwnicznych budynku poprzez obłożenie ścian styropianem do wysokości odsłoniętych fundamentów wymagały uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi. Także utwardzenie poziomu działki powinno być poprzedzone zgłoszeniem. Uwzględniając powyższe rozważania należy podkreślić, że wszystkie wykonane przez inwestorów prace wypełniają definicję samowoli budowlanej, zaś ich rozmiar i charakter wskazują na konieczność zastosowania przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 ustawy stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczy robót już wykonanych, zatem nie mają w niej zastosowania przepisy dotyczące wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Zadaniem organu nadzoru budowlanego w tej sytuacji jest wybór jednego z dwóch sposobów likwidacji samowoli budowlanej – organ ten może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, może też na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 rozpocząć postępowanie legalizacyjne celem doprowadzenia samowolnie wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższy wybór powinien zostać poprzedzony szczegółową analizą stanu faktycznego sprawy i obowiązujących przepisów. Należy bowiem mieć na uwadze okoliczność, że nakaz rozbiórki jest rozwiązaniem ostatecznym, który należy stosować jedynie w przypadku gdy istniejącego obiektu nie da się zalegalizować. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 musi być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. (wyrok WSA Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., 7/IV SA 279/03, niepubl.) W przedmiotowej sprawie okolicznością wyłączającą możliwość legalizacji samowoli budowlanej jest, zdaniem Sądu, brak zgody na wykonanie przedmiotowych prac pozostałych członków wspólnoty mieszkaniowej – skarżących M. K. i E. G. – N. Skarżące, poczynając od pisma z dnia 16 sierpnia 2004 r., informującego o zaistniałej samowoli, poprzez pisma z 8 marca 2005 r., 10 czerwca 2005 r,. aż do uzasadnienia skargi, konsekwentnie, przez cały okres trwania postępowania nie wyrażały zgody na prowadzone przez E.P. i K. P. prace, kwestionując ich zakres, jakość i przydatność. Brak zgody spowodowany był w dużej mierze utrudnieniem, jakim dla obu, będących w podeszłym wieku skarżących stała się wykonana przebudowa w szczególności powstałe wskutek odsłonięcia fundamentów schody. Ustawodawca nie sformułował w treści przepisu art. 51 ustawy w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, systemowa i celowościowa wykładnia normy zawartej w tym przepisie prowadzi jednak do wniosku, iż w sytuacji gdy postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ustawy dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) inwestor winien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki wynika nadto z konieczności badania przez organ administracji zaistnienia przesłanek art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy i podjęcia decyzji odnośnie zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź trybu przewidzianego w punkcie 2 tego przepisu i konstrukcji tego przepisu, który nie zawiera pełnej regulacji w zakresie przesłanek zastosowania poszczególnych trybów. Przepisy prawa budowlanego w rozdziale 4 zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" regulują tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz tryb zgłoszenia organowi zamiaru wykonanie określonych robót budowlanych. Z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, określając wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę, ustawodawca wskazał, że do wniosku tego należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie w art. 30 ust. 2 ustawy określającym wymogi zgłoszenia, wprowadzono wymóg dołączenia takiego oświadczenia. Z przepisów powyższych wynika, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Zaniechanie badania przez organy administracji tytułu prawnego do nieruchomości na etapie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, prowadziłoby do wydania pozwolenia na budowę, której legalność w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Mogłoby to często prowadzić do wydania przez sąd cywilny na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego legalnie w świetle przepisów prawa budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, bądź nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. Zasada badania tytułu prawnego do nieruchomości konsekwentnie została przez ustawodawcę przyjęta także w toku postępowania przewidzianego w art. 48-49b ustawy, dotyczącego samowoli budowlanej, które ma na celu ocenę czy obiekty lub ich części wybudowane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia mogą zostać zalegalizowane, czy też winny podlegać rozbiórce. Z przepisu art. 48 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, organ w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakłada obowiązek przedstawienia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a niespełnienie tego obowiązku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. Podobnie w przepisie art. 49 b ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy przewidziano nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których jest mowa w art. 30 ust. 2, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i sankcję rozbiórki w przypadku niezrealizowania tego wymogu. Analiza powyższych unormowań prowadzi zatem do wniosku, iż na gruncie przepisów prawa budowlanego przyjęto zasadę, zgodnie z którą organy mają obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości, na której realizowane są roboty budowlane wymagające pozwolenia lub podlegające zgłoszeniu, a brak takiego tytułu uniemożliwia zarówno uzyskanie pozwolenia na budowę i skutecznego zgłoszenia, jak i zalegalizowanie budowy obiektu lub jego części wykonanego bez pozwolenia lub zgłoszenia. W ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do odstąpienia od tej zasady w przypadku wykonania bez pozwolenia lub zgłoszenia, innych niż przewidziane art. w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 robót budowlanych, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego lub jego części, a wolą ustawodawcy nie było przyjęcie takiego rozwiązania. Z analizy treści art. 50 ust. 1 ustawy wynika, że poddano w nim regulacji szereg zupełnie odmiennych stanów faktycznych. Tryb ten znajduje zastosowanie zarówno do postępowań, których celem jest ocena wykonanych samowolnie robót budowlanych, robót wykonanych z naruszeniem przesłanek zgłoszenia bądź warunków pozwolenia na budowę jak również robót nie mających w ogóle charakteru samowoli budowlanej. Wprowadzenie jednolitego dla wszystkich przypadków wyszczególnionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy obowiązku wykazywania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak to przyjęto w art. 48 ust. 3 pkt 2 i art. 49 b ust. 2 pkt 1 ustawy, nie byłoby zatem celowe. W sytuacji wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt. 3 i 4) badanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano roboty odbyło się już na etapie zgłoszenia lub wydania pozwolenia na budowę i nakładanie takiego obowiązku w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy z reguły byłoby zbędne. Natomiast w sytuacji wykonywania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 51 ust. 1 pkt 2), stanowiących roboty budowlane nie wymagające zgłoszenia ani pozwolenia, wskazać należy, iż ich realizacja co do zasady pozostawałaby poza zakresem zainteresowania organu nadzoru budowlanego, gdyby nie sposób wykonywania tych robót wprowadzający stan zagrożenia. W takim przypadku prowadzone na podstawie art. 50-51 ustawy postępowanie nie ma w ogóle charakteru legalizacji samowoli budowlanej. Badanie wymogów niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę lub wymogów zgłoszenia – w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie byłoby wówczas uzasadnione. Odmiennej oceny należy natomiast dokonać w przewidzianym w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy przypadku wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji istnieje konieczność badania tytułu prawnego do nieruchomości inwestora, tak jak to ma miejsce w pozostałych, przewidzianych ustawą, przypadkach realizacji robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wniosek taki wynika z celu tego uregulowania tożsamego z celem art. 48 i 49 b ustawy i wykładni systemowej, zakładającej spójność i racjonalność uregulowań aktu prawnego. Wskazać należy, iż w przypadku wykonania robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma na celu sprawdzenie zaistnienia zasadniczych warunków jakie inwestor musiałby spełnić przy uzyskaniu pozwolenia lub dokonując zgłoszenia. Do wymogów takich należą m. in. zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność inwestycji z przepisami w tym techniczno–budowlanymi oraz posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszystkie te kwestie zostały przez ustawodawcę bezpośrednio uregulowane w treści art. 48 ust. 2 pkt 1 i 4 i art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy, które to przepisy wyraźnie precyzują, iż w przypadku niespełnienia tych wymogów organ ma obowiązek wydać decyzję o nakazie rozbiórki. Przepisy art. 48 i 49 b ustawy formułują zatem przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki. Konstrukcja art. 51 ust. 1 ustawy jest inna. W treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazano jedynie, iż organ winien nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niewątpliwie zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga dokonania oceny, czy w sprawie znajdzie zastosowanie ta norma przewidująca sankcję rozbiórki, czy też organ winien nałożyć na stronę obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wskazuje w ogóle przesłanek orzeczenia przewidzianego w nim nakazu rozbiórki. Prowadzi to do wniosku, iż przepis ten nie stanowi samoistnej, wyczerpującej regulacji w zakresie w nim wskazanym. Zastosowanie tego przepisu wymaga zatem interpretowania jego treści w powiązaniu z innymi normami prawnymi określającymi wymogi, jakie winny być spełnione, aby zalegalizowanie robót wykonanych bez pozwolenia lub zgłoszenia było możliwe. Wymogi te wynikają z przepisów regulujących uzyskanie pozwolenia na budowę i dokonanie zgłoszenia i określających kiedy zezwolenie na budowę nie może być wydane, bądź kiedy organ wnosi sprzeciw od zgłoszenia. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wskazuje, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy wynika, iż organ wnosi sprzeciw w razie nie przedłożenia w zakreślonym terminie takiego oświadczenia. W ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, iż w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego lub jego części, organ może nakazać ich rozbiórkę jedynie w sytuacji gdy naruszają one przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, winien natomiast zalegalizować roboty naruszające prawo własności nieruchomości, bądź, co z uwagi na charakter robót zaistnieć może wyjątkowo, naruszające ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie takie nie wynika z treści przepisu art. 51 ust. 1 ustawy i brak jest podstaw do jego wprowadzenia w oparciu o inne normy ustawy. Przeciwnie, z jej uregulowań wynika konieczność badania tych kwestii, jako warunkujących zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Podkreślić należy, iż przeciwna interpretacja treści art. 51 ustawy, prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia lub dokonującej zgłoszenia, z uwagi na możliwość legalizacji robót mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lub pozostających w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów prawa, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 1 ustawy winien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwi podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o możliwości legalizacji robót lub nakazu ich rozbiórki. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy jednoznaczne stanowisko zajmowane przez M.K. i E.G.– N. wyklucza możliwość przedłożenia przez inwestorów dokumentu wykazującego ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji małej wspólnoty mieszkaniowej, której członkami są jedynie inwestorzy i skarżące, brak zgody nawet jednego z członków wspólnoty wyklucza bowiem taką możliwość Tryb wyrażania przez współwłaścicieli zgody na czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu określają przepisy art. 199-201 k.c.. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy dokonane przez inwestorów prace budowlane mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu rzeczą wspólną, czy też ten zakres przekraczają. Zakres zwykłego zarządu nieruchomością określają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jednakże z przepisu art. 19 wynika, że dla wspólnoty w której liczba wyodrębnionych lokali wynosi mniej niż siedem (mała wspólnota) odpowiednie zastosowanie mają przepisu kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Jednakże z przepisu art. 22 ust. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wynika, że nawet we wspólnocie w której ilość wyodrębnionych lokali wynosi więcej niż siedem udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Normę tę można traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy określeniu zakresu zwykłego zarządu także dla małej wspólnoty. Zgodnie z art. 199 k.c. do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeka mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że udziały inwestorów we wspólnych częściach budynku oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszą mniej niż 50 %. Tym samym wobec sprzeciwu skarżących, które posiadają łącznie ponad 50 % udziałów inwestorzy nie mogą skutecznie domagać się zastąpienia zgody współwłaścicieli wyrokiem sądu. Uwzględniając powyższe rozważania należy jednoznacznie stwierdzić, że organ drugiej instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw prawnych do nakazania rozbiórki schodów i doprowadzenia terenu działki do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stan faktyczny wskazuje bowiem jednoznacznie na wykonanie stwierdzonych przez organ prac w warunkach samowoli budowlanej bez zgody pozostałych właścicieli nieruchomości, co uzasadnia zastosowanie wyżej powołanych przepisów. Ponadto zaskarżona decyzja narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w myśl którego obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób, który zapewnia niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne. Obniżenie terenu stworzyło barierę architektoniczną poprzez konieczność pokonania w celu wejścia do budynku betonowych stopni, których uprzednio nie było. Natomiast bez podniesienia terenu do poziomu istniejącego poprzednio nie można uniknąć występowania stopni schodowych, które są głównym elementem stworzonej bariery architektonicznej w stosunku do osoby niepełnosprawnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien raz jeszcze rozpoznać odwołanie E. P., B. S.-P. oraz K. P., jednakże przy rozpoznaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.