II SA/Gd 603/09

Dnia 26 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 lipca 2009 roku, nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego postanawia: odmówić skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. B. F. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 lipca 2009 roku, nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 27 października 2008 roku, nr [...] wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji Starosty z dnia 20 października 2004 roku o udzieleniu I., B., J. i P. F. pozwolenia wodnoprawnego. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że realizacja udzielonego pozwolenia wodnoprawnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych zaskarżonym postanowieniem może skutkować trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci nadmiernego nadpiętrzenia wody w czasie eksploatacji, możliwością wystąpienia negatywnych skutków oddziaływania piętrzenia, koniecznością podwyższenia korony niektórych obiektów stopnia wodnego, a także zmniejszeniem efektywności ekonomicznej elektrowni wodnej o około 20 KW. W ocenie skarżącego wskazane okoliczności spowodowałyby wyrządzenie znacznej szkody w majątku skarżącego. Skarżący podniósł ponadto, że ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, co może oznaczać konieczność przywrócenia stanu poprzedniego, połączonego z nadmiernymi kosztami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania postanowienia organu odwoławczego, utrzymującego w mocy postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Przepis ten zobowiązuje organ administracji publicznej, który wydał decyzję, aby na żądanie strony lub organu egzekucyjnego wyjaśnił w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny, ani powodować zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1997 roku, sygn. akt I SA/Ka 1612/96, Baza Orzeczeń Lex nr 30804). Celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, sygn. akt II SA/Kr 2114/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionej wyżej charakterystyki rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wynika, że w trybie tym organ administracji nie nakłada na stronę postępowania administracyjnego dodatkowych nowych obowiązków, jak również nie zwiększa zakresu uprawnień w stosunku do treści decyzji, co do której organ dokonuje wyjaśnienia wątpliwości. Postanowienie wydawane na mocy art. 113 § 2 k.p.a. stanowi zatem rozstrzygnięcie procesowe, nie jest zaś materialno-prawnym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach stron. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być tylko akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. W świetle powyższego, wskazać należy, że postanowienie o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji, wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., nie wywołuje skutków materialno-prawnych, nie dokonuje bowiem ono jakiejkolwiek modyfikacji uprawnień i obowiązków stron postępowania, które powstały na mocy decyzji, której treść podlegała wyjaśnieniu. Podnoszone przez skarżącego w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku okoliczności stanowiły w istocie zarzuty dotyczące niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący wykazywał bowiem, że w wyniku wydania zaskarżonego postanowienia nałożone zostały na niego dodatkowe obowiązki, których nie przewidywała decyzja Starosty z dnia 20 października 2004 roku udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, przy czym skutki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wiązał skarżący z koniecznością wykonania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z uwzględnieniem zmian wynikających z zaskarżonego postanowienia. Tymczasem, jak to już wyżej wykazano, ustalenie, iż w wyniku wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. dokonano merytorycznej zmiany decyzji podlegającej wyjaśnieniu oznacza, że takie postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Niezgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, która jest przedmiotem oceny Sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji (postanowienia) z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności orzeczenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 roku, sygn. akt II OZ 184/05, Baza Orzeczeń LEX nr 302251 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2006, Wyd. II, str. 161-162). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniosek skarżącego za bezzasadny i na podstawie wskazanych powyżej przepisów, a w szczególności art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.