II SA/Gd 607/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. D., N. P. w T. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 18 grudnia 2024 r. Nr IX/45/2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Stowarzyszenie [...] (dalej jako "Stowarzyszenie", "Strona") pismem z dnia 21 lipca 2025 r., wskazując na art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy w Lipnicy z dnia 18 grudnia 2024 r. Nr IX/45/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ewidencyjnym Borowy Młyn, Brzeźno Szlacheckie i Łąkie. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że Stowarzyszenie powstało w 2012 roku, jego celem jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi B. i ochrona wartości, w szczególności w odniesieniu do takich zagadnień, jak ekologia i środowisko naturalne, racjonalny, zrównoważony, zintegrowany rozwój Ziemi B., ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania przez człowieka oraz udział w procesie stanowienia i wykonywania aktów planistycznych. Zaskarżona uchwała podjęta została bez spełnienia wymogów z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lipnica wniosła o odrzucenie skargi, wskazując między innymi, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponadto, w myśl art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został wskazany w skardze, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie wniosło skargę na uchwałę Rady Gminy Lipnica w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z podjęciem wyżej wskazanej uchwały reguluje art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej jako: "u.p.z.p."). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24, w sprawie dotyczącej uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano, że naruszenie interesu prawnego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji. Sąd ten podał również, że w piśmiennictwie zauważono, iż uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. W oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. NSA wywiódł, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy. NSA wskazał, że stanowisko takie znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, w ramach której przyjmuje się jednolicie, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Nadto, rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia, ponieważ uchwała intencyjna, co do zasady nie wywołuje skutków prawnych dla osób trzecich. Jedynym skutkiem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że stroną wnoszącą skargę jest Stowarzyszenie, które powołuje się na swoją statutową działalność. Organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09; postanowienie NSA z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01). W wyroku NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05 wyjaśniono ponadto, że nie mają zastosowania do regulacji z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 31 k.p.a., dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Wobec powyższego, Sąd z uwagi na brak legitymacji do wniesienia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.