II SA/Gd 609/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 3 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 lutego 2009 r., nr [...] ustalił na rzecz M. P. odszkodowanie należne od Gminy Miasta za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], stanowiącą działkę o nr [...] o powierzchni 112 m2 dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta G. z uwagi na zajęcie jej pod gminną drogę publiczną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na decyzję Wojewody z dnia 4 sierpnia 2006 r. którą ten stwierdził że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miast z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ wyjaśnił, że nieruchomość zajęta pod drogę gminną stanowiła współwłasność E. P., K. S., M. P., J. L., B. J., J. K., H. oraz S., T. i A. S. Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wystąpiła m.in. M. P. zaś Wojewoda postanowieniem z dnia 30 marca 2007 r. wyznaczył do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Działając na podstawie art. 130 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) dalej jako U.g.n. rzeczoznawcy majątkowi G. i C. K. sporządzili operat szacunkowy w którym wycenili wartość prawa własności nieruchomości gruntowej na kwotę 108.920 zł. Wartość rynkowa nieruchomości określono zgodnie z zasadami zawartymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej jako Rozporządzenie RM. Dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto podejście porównawcze z zastosowaniem metody skorygowanej ceny średniej, przyjmując jako rynek lokalny miasto G. ze szczególnym uwzględnieniem dzielnic [...], [...] czy [...]. Na rozprawie administracyjnej, jaka odbyła się w dniu 5 listopada 2008 r. w siedzibie organu rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił dodatkowo, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie wzięto pod uwagę transakcji dotyczących działek zagospodarowanych pod drogi, gdyż wyceniana działka położona jest w centralnej strefie miasta G. – w dzielnicy Ś., gdzie w ostatnich dwóch latach nie zanotowano transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu komunikacyjnym w ilości niezbędnej do przeprowadzenia oszacowania. Z tych względów przy sporządzaniu operatu szacunkowego wzięto pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu zbieżnym z nieruchomościami sąsiednimi, tj.: o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta do Wojewody odwołał się Prezydent Miasta zarzucając błędne obliczenie wartości nieruchomości w operacie szacunkowym prowadzące do jej zawyżenia. Odwołujący się podał, że jak wynika z pkt 2 operatu szacunkowego wycena działki nr [...] wprawdzie została oparta na porównaniu cen działek położonych w tej samej i sąsiedniej dzielnicy ale działek o odmiennym przeznaczeniu, gdyż porównywano ceny działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową a nie komunikacyjną, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia ich wartości. Zdaniem odwołującego się w G. przeprowadzono wystarczająco wiele transakcji nabycia nieruchomości pod drogi publiczne zlokalizowane w różnych dzielnicach miasta umożliwiające prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie metody porównawczej, o której mowa w Rozporządzeniu RM. Wojewoda decyzją z dnia 3 sierpnia 2009r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że co prawda organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy U.g.n. oraz Rozporządzenia RM, gdzie określono m.in. zasady sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości, podkreślił jednak, że prawidłowość procesu wyceny, wybór metody wyceny dokonany przez rzeczoznawcę i prawidłowość zastosowanych przepisów nie została prawidłowo zweryfikowana przez organ. Zatem w niniejszej sprawie obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, zwłaszcza że strona kwestionowała dokonany przez rzeczoznawców wybór materiału porównawczego dla sporządzenia wyceny spornej nieruchomości m.in. na rozprawie administracyjnej, jaka odbyła się w dniu 5 listopada 2008 r. w siedzibie organu. Zdaniem Wojewody w kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji zabrakło wyjaśnienia dlaczego, akceptując bezkrytycznie opinię rzeczoznawcy majątkowego pominięto możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie dla celów wyceny cen transakcyjnych nieruchomości uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, jak i przeznaczonych pod drogi publiczne mające powstać w przyszłości. Takie postępowanie organu jest niezrozumiałe zwłaszcza w świetle wątpliwości podnoszonych przez przedstawicieli Prezydenta Miasta na rozprawie administracyjnej w dniu 5 listopada 2008 r. W przekonaniu tego organu przyjęte przez organ pierwszej instancji stanowisko narusza § 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 Rozporządzenia RM, które to przepisy znajdują zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Przywołane przepisy określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym do gruntów przyległych. Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia RM. Takich ustaleń w decyzji organu pierwszej instancji brak. Wojewoda podkreślił, że opinia rzeczoznawców nie jest wiążąca dla organów orzekających i jako taka podlega ocenie właściwego organu. Skoro zatem w trakcie postępowania pojawiły się wątpliwości odnośnie prawidłowości operatu szacunkowego, a takie podnosił Prezydent Miasta, to należało wątpliwości te wyjaśnić a przynajmniej odnieść się do zarzutów strony, czego nie uczyniono, co narusza prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Końcowo Wojewoda wytknął decyzji pierwszoinstancyjnej nieścisłości które również powinny zostać usunięte przy ponownym przeprowadzeniu postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. P. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody. W uzasadnieniu skargi powołano się na operat szacunkowy gdzie na stronie 6 i 7 rzeczoznawca stwierdził, iż ilość zawartych transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na komunikację drogowa nie pozwala na pełne przeprowadzenie obliczeń. Stanowisko to popiera skarżąca zdaniem której ilość transakcji przeprowadzonych w G. jest niewystarczająca do zastosowania metody porównawczej wyceny nieruchomości, zaś odwołujący się Prezydent Miasta G. który wskazał na duża ilość takich transakcji nie poparł tego twierdzenia żadnymi dowodami. Tymczasem jest rzeczą powszechnie znaną, że do sprzedaży nieruchomości o charakterze komunikacyjnym dochodzi niezmiernie rzadko. Tam bardziej przeprowadzenie stosownego postępowania w tym przedmiocie możliwe jest tylko przez Prezydenta Miasta G. Prezydent G. takiej możliwości nie posiada. Zdaniem skarżącej kwestionowanie rzetelności operatu szacunkowego przez Prezydenta Miasta G. ma na celu jedynie przedłużenie postępowania oraz uchylenie się od wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2010r. Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Popierając w pełni stanowisko Wojewody wskazał jednocześnie, że jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zebrać materiał dowodowy w sprawie, w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie. Podał też że swoboda wyboru metody wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego ma swoje granice w obowiązujących przepisach. Skoro zatem na terenie Gminy Miasta dokonywane były podobne transakcje do tej analizowanej w przedmiotowej sprawie, to organ zobowiązany był zebrać materiał dowodowy w tym zakresie i poddać go merytorycznej ocenie. Do korespondencji Prezydent Miasta dyni załączył wykaz niektórych transakcji drogowych zawartych na terenie G. liczący kilkanaście pozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. Sąd może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna, którą organ odwoławczy, wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Zatem w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega, czy zaistniały przesłanki warunkujące przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W tym zakresie wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Podkreślenia wymaga, że ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/05, Lex nr 214049, wyrok NSA z dnia 06 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091). Natomiast uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. Decyzję taką można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zastosowanie tego unormowania uzasadnione jest zatem brakiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji bądź przeprowadzenie go w sposób wadliwy w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować stwierdzonych uchybień. W rozpoznawanej sprawie wydanie przez Wojewodę w oparciu o cytowany art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie było uzasadnione przede wszystkim przeprowadzeniem w sposób wadliwy przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie wyjaśnił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez stronę postępowania zarzutów, jaka jest rzeczywiście wartość rynkowa nieruchomości będącej przedmiotem odszkodowania, co spowodowane było głównie zastosowaniem niewłaściwej metody szacowania. Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, co do którego jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej miała poważne zastrzeżenia strona postępowania – Gmina Miasta G. Już sam fakt podważenia operatu szacunkowego, uzasadniał w ocenie Sądu, zlecenie wyceny nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, co zapewniłoby zachowanie większego obiektywizmu w sprawie. Co do metody oszacowania wartości nieruchomości, na gruncie § 36 Rozporządzenia RM wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r. (sygn. akt I SA/Wa 1259/07, LEX 463647) podnosząc, że "w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego zastosowanie metody porównawczej, opisanej w § 36 ust. 1 Rozporządzenia RM ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w ust. 2, zatem niezastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego metody pierwszej powinno być dokładnie uzasadnione". Z analizy przepisów Rozporządzenia RM wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (gdy są one znane) a gdy takich cen nie ma, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Kryteria podejścia porównawczego określone zostały § 4 Rozporządzenia RM. I tak przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Gdy takie ceny są znane można zastosować trzy metody. Pierwszą – porównywania parami, drugą – korygowania ceny średniej, trzecią – analizy statystycznej rynku. Przy metodzie pierwszej (porównywania parami) – porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie drugiej (korygowania ceny średniej) – do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przy metodzie trzeciej (analizy statystycznej rynku) – przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 U.g.n. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę G. i C. K. wynika, że wycenę gruntu przeprowadzono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody skorygowanej ceny średniej. W swym operacie biegli rzeczoznawcy stwierdzają, że to do nich należy wybór najodpowiedniejszej metody i techniki oszacowania, która jednak uwzględniać musi cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcje wyznaczona dla niej w miejscowym planie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawcy podali też, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie wzięto pod uwagę transakcji dotyczących działek zagospodarowanych pod drogi, gdyż wyceniana działka położona jest w centralnej strefie miasta G. – w dzielnicy Ś., gdzie w ostatnich dwóch latach nie zanotowano transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu komunikacyjnym w ilości niezbędnej o przeprowadzenia oszacowania. W konsekwencji przy sporządzaniu operatu szacunkowego wzięto pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu zbieżnym z nieruchomościami sąsiednimi, tj.: o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym. Rację ma zatem organ odwoławczy podnosząc, że akceptacja opinii rzeczoznawców majątkowych oznaczała pominięcie możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie dla celów wyceny, cen transakcyjnych nieruchomości uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne w G. Co prawda wykaz transakcji możliwych do wykorzystania przez biegłego rzeczoznawcę został załączony do akt sprawy dopiero pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r., niemniej lista ta wskazuje jasno, że takie transakcje były zawierane. Ponadto rzeczoznawca w swojej wycenie używa tak nieostrych pojęć jak nieruchomości podobne, co również winno być wyjaśniona przez orzekające organy. Tymczasem organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość rozumowania, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści. Dalsze wkraczanie w założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiłoby naruszenie zasadności powoływania biegłego w postępowaniu albowiem równałoby się ingerowaniu w zakres wiedzy specjalistycznej, do czego organ administracji publicznej nie jest władny. Jest to pogląd oczywiście błędny. Przy takim rozumieniu funkcji rzeczoznawcy organ czyni go – organem współdecydującym. Tymczasem wycena rzeczoznawcy jest dowodem – który jak każdy inny podlega ocenie organu (art. 77 § 1 K.p.a.) i ta ocena winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Z argumentów przytoczonych w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji, wnioskować można, iż organ pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia, uznając za wystarczające zastosowanie danych posiadanych przez rzeczoznawcę bez konieczności poszukiwania transakcji dotyczących działek zagospodarowanych pod drogi, co mogło mieć wpływ na wybór metody oszacowania i dalej na wartość nieruchomości. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.