II SA/Gd 611/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. L.-J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. L.-J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia 19 lipca 2000 r. Prezydent Miasta (dalej: "Prezydent") na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zaopiniował pozytywnie proponowany przez A. (dalej: "Spółka") podział nieruchomości położonej w G., obręb Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [..]-[..], wpisane w księdze wieczystej Sądu Rejonowego pod nr [..]. W dniu 15 września 2020 r. M. i R.B., A. i B. F., D. Li.-J. oraz A. i J. M. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. Postanowieniem z dnia 16 marca 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. uznając, że Wnioskodawcy nie są stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. postanowienia. Postanowienie Kolegium z dnia 16 marca 2021 r. zostało doręczone: A. i J. M. w dniu 22 marca 2021 r., M. i R. B. oraz A. i B.F. w dniu 23 marca 2021 r., zaś D. L.-J. w dniu 2 kwietnia 2021 r. W dniu 30 marca 2021 r. Wnioskodawcy wystąpili do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r. Kolegium, po rozpoznaniu wniosku M. i R. B., A. i B. F. oraz A. i J.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144, art. 61a § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 16 marca 2021 r. Natomiast postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku D. L.-J. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowienie z dnia 16 marca 2021 r. Skarżąca odebrała 2 kwietnia 2021 r., zaś wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nadała listem poleconym 30 marca 2021 r. Tym samym, wniosek został wniesiony przedwcześnie, tj. zanim postanowienie Kolegium zostało Skarżącej doręczone. W ocenie Kolegium przedwczesne wniesienie środka odwoławczego nie może wywołać skutków prawnych. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia 29 lipca 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. L.-J. podała, że z treścią postanowienia z dnia 16 marca 2021 r. zapoznała się przed jego formalnym odbiorem od operatora pocztowego, po otrzymaniu tego postanowienia do wglądu od pozostałych Wnioskodawców. Skarżąca zaznaczyła, że składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy znała treść rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie, przy czym była jedną z jego adresatek. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia 29 lipca 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku D. L.-J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 16 marca 2021 r. Zaskarżone postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego (w niniejszej sprawie Kolegium), w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia (w niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność środka zaskarżenia nie może wejść w ocenę jego merytorycznej zasadności. Zaskarżone do Sądu postanowienie Kolegium, stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma bowiem charakter czysto procesowy. Innymi słowy, nie ma ono charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że środek zaskarżenia nie może zostać rozpoznany. W przedmiotowej sprawie właśnie bowiem z uwagi na przyjęcie przez Kolegium, że czynność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiła przedwcześnie, odstąpiło ono od oceny, czy w pierwszej instancji prawidłowo orzeczono wobec Skarżącej o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. Dlatego też badanie, czy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było zgodne z prawem czy też nie, pozostaje poza zakresem kognicji tutejszego Sądu w niniejszym postępowaniu. Jako podstawę prawną kontrolowanego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie jako powód stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało na jego wniesienie przez Skarżącą przed dniem doręczenia jej postanowienia z dnia 16 marca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. Bezsprzecznie, z art. 129 k.p.a. w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3). Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji, w przepisach art. 129 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. ustawodawca wyraźnie określił moment, od którego otwiera się dla strony możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podziela stanowisko, że co do zasady wniesienie środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przed dniem doręczenia stronie rozstrzygnięcia, tj. przed wejściem danego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność środka zaskarżenia. Zatem gdy dany środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, czyli zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie środka zaskarżenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem niewątpliwie przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W sytuacji bowiem, gdyby organ odwoławczy rozpoznał środek zaskarżenia wniesiony przed wejściem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe rozważania odnoszą się jednak tylko do sytuacji, gdy środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesiony jest od rozstrzygnięcia, które nie weszło do obrotu prawnego. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, co zdaniem Sądu zostało skutecznie wykazane przez Skarżącą i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane jednym wnioskiem z dnia 14 września 2020 r. złożonym przez M. i R.B., A. i B. F., D. L.-J. oraz A. i J. M. Wobec wszystkich Wnioskodawców Kolegium w pierwszej instancji wydało jedno rozstrzygnięcie (postanowienie z dnia 16 marca 2021 r.), które w różnych datach zostało doręczone Wnioskodawcom. A. i J. M. w dniu 22 marca 2021 r., M.i R.B. oraz A. i B.F. w dniu 23 marca 2021 r., zaś D. L.-J. w dniu 2 kwietnia 2021 r. W ocenie Sądu przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia rozstrzygnięcia danej stronie, lecz do daty wejścia tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia którejkolwiek ze stron postępowania. Przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że nawet jeżeli doręczenie rozstrzygnięcia było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (por. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2734/14, z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3095/15, czy z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 3/08, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Z regulacji tych daje się zatem wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle. W judykaturze wskazuje się, że zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 360/19). Brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., jeśli strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę, której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu przez tę stronę jako "przedwczesnego" wniesienia odwołania od decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1320/18). Również w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2019). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka zaskarżenia z uwagi na wejście aktu do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (związanie aktem od chwili jego doręczenia) kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne, jak również okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazuje, że dzień doręczenia rozstrzygnięcia stronie przez operatora pocztowego nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny skuteczności wniesienia środka zaskarżenia w sytuacji, gdy przed jego dokonaniem rozstrzygnięcie zostało już stronie doręczone w inny sposób. W sytuacji wcześniejszego zapoznania się przez Skarżącą z treścią postanowienia Kolegium z dnia 16 marca 2021 r. (którego Skarżąca jest jednym z siedmiu adresatów), doręczenie tego postanowienia za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 2 kwietnia 2021 r. nie mogło już mieć błędnie przypisanej temu zdarzeniu przez Kolegium mocy i doniosłości prawnej oraz nie powinno skutkować stwierdzeniem, że Skarżąca przedwcześnie wniosła środek zaskarżenia. W istocie bowiem termin dla dokonania tej czynności rozpoczął się już wcześniej i został przez Skarżącą zachowany. Na tle okoliczności faktycznych sprawy nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium, formalnie kończącego etap badania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pomimo bowiem tego, że Skarżąca dowiedziała się o treści postanowienia z dnia 16 marca 2021 r. od innego uczestnika postępowania, któremu zostało ono doręczone wcześniej, wniesiony przez Skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest skuteczny. Doręczenie postanowienia z dnia 16 marca 2021 r. jednemu z zainteresowanych w sprawie spowodowało bowiem jego wejście do obrotu prawnego. Jako skrajnie formalne należy zatem traktować podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiłoby Skarżącą uprawnienia do złożenia środka zaskarżenia z tego tylko powodu, że wniosła ten środek przed formalnym odebraniem postanowienia. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i art. 110 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron). Wskazane wyżej uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 134 k.p.a. zamknęło bowiem Skarżącej możliwość merytorycznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości wydanego m.in. względem niej rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy za złożony w terminie rozpozna go merytorycznie. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji publicznej.[pic]