II SA/Gd 618/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. D. i J. D. na decyzję Wojewody z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz E. D. i J. D. kwotę 200 (dwieście) złotych. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 1997 r. M. i L. O. wystąpili o wydanie pozwolenia na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w G. W odpowiedzi Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 6 maja 1997 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na przebudowę zgodnie z wnioskiem. W dniu 16 września 1997 r., na wniosek M. i A. M., właścicieli nieruchomości przylegającej, położonej przy ul. [...], wznowiono postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 6 maja 1997 r. W postępowaniu wznowieniowym stwierdzono, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę M. i A. M. byli stronami postępowania, co oznacza, że powinni byli wyrazić zgodę na rozbudowę obiektu położonego bezpośrednio przy granicy z ich działką. Z akt sprawy wynika natomiast, że zgody takiej nie udzielili. Takiej zgody nie wyrazili także następcy prawni M. i A. M. i J. D. Następnie sprawa poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, co znalazło wyraz z wyrokach z dnia 16 grudnia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 2333/97, z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 300/04 oraz z dnia 22 czerwca 2007 r. OSK 9949/06. W dalszym postępowaniu przed organami wezwano E. i J. D. do przedstawienia pisemnej zgody na rozbudowę na granicy działki, zgodnie z wnioskiem inwestorów. Wezwanie wystosowano pomimo zakończenia inwestycji. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony E. i J. D. decyzją z dnia 23 września 2008 r. Prezydent Miasta G., w postępowaniu wznowieniowym, uchylił decyzję ostateczną z dnia 6 maja 1997 r. o pozwoleniu na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w G.. Wojewoda P. w dniu 1 czerwca 2009 r. uchylił powyższą decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta G. z dnia 6 maja 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i L. O. pozwolenia na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej w G. przy ul. [..]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że opisane powyżej wyroki sądów administracyjnych wiążące organ w niniejszej sprawie wskazały kierunek postępowania, zgodnie z którym organ ponownie przeprowadził postępowanie rozpoznawcze i wobec wcześniejszego wznowienia postępowania wydał decyzję w trybie art. 151 K.p.a. W trakcie postępowania organ miał ustalić, czy rozbudowa budynku przy ulicy Ż. wymagała zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, a jeśli tak to powinien uzyskać ich zgodę i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zdaniem Prezydenta Miasta G. ocena prawna wyrażona w wyrokach sądów administracyjnych opierała się na przepisie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140) który stanowił, że dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody od jej właściciela. Jednakże wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00, OTK 2001/2/33 LEX 46371 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), przez co przepis ten nie spełnia wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dla aktów wykonawczych, ponieważ wykroczył poza materię określona w udzielonym mu upoważnieniu.. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynności były przedmiotem zaskarżenia. Przy czym przez ocenę prawną wyrażoną w art. 99 ustawy należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i sądzie i może zostać wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w stosunku do stanu faktycznego obowiązującego w dacie orzekania przez NSA, tj. w dniu 16 grudnia 1999 r. uległ zmianie stan prawny, bowiem przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Taka sytuacja zachodzi właśnie w przedmiotowej sprawie co oznacza, że brak zgody współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości na rozbudowę projektowaną bezpośrednio przy granicy działki nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego. Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na treść art. 146 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn opisanych powyżej nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania został złożony ponad 12 lat temu. Wojewoda decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania E. i J. D., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że bez wątpienia właściciele nieruchomości znajdującej się przy ulicy Ż. w G., E. i J. D. są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...]. Jednakże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 OTK 2001/2/33 LEX 46371 jednoznacznie wskazał, że wymóg uzyskania zgody właścicieli działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z konstytucją RP. Zatem twierdzenie odwołujących się, że ich zgoda konieczna jest dla rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] jest bezzasadne, co z kolei potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta G. W skardze na powyższą decyzję E. i J. D. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie Wojewodzie P. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu położonego na działce przy ul. [..] i dlatego, wbrew stanowisku organów, ich zgodna na rozbudowę inwestycji jest niezbędna. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a. W stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta G. uwzględniając wniosek M. i L. O., decyzją z dnia 6 maja 1997 r. wydał pozwolenie na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...]. Następnie Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia 16 września 1997 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 6 maja 1997 r. Z treści tego postanowienia wynika, że podstawą wznowienia była okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Z treści art. 146 § 1 K.p.a. wynika natomiast, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej m. in. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji upłynęło pięć lat. Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 K.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne, ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ okresu określonego w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Upływ terminu pięciu lat jest bezwarunkowy – niezależnie od okoliczności, które go spowodowały. Powyższe uwagi znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 roku, VII SA/Wa 463/05, Lex Nr 198863; wyrok NSA z dnia 17 września 1999 roku, I SA 1956/98, Lex Nr 48560, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 roku, IV SA 1018/97, Lex Nr 47227), jak i doktrynie (np. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck 2006). Uregulowanie objęte art. 146 § 1 K.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia" lub "ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (patrz też wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1018/97, Lex nr 47227). W stanie faktycznym sprawy, doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę M. i A. M. miało miejsce w dniu 9 maja 1997 r., zaś A. i J. B. w dniu 12 maja 1997 r. W tej sytuacji, w dniu doręczenia decyzji A. i J. B. rozpoczął bieg termin pięciu lat, o którym stanowi art. 149 § 1 K.p.a.. Termin ten upłynął w 2002 r. Z zestawienia daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania wynika, że w chwili orzekania przez organ administracji pierwszej jak i drugiej instancji wyłączona była możliwość uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organy w takiej sytuacji mogły jedynie na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.