II SA/Gd 619/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr [..], o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2017 r. S. G. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej ewidencyjnie nr [..], obręb [..], gmina P. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji stwierdzając, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej jako u.p.z.p. Zasadniczym powodem odmowy był brak w obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy. Okolicę terenu inwestycji stanowią bowiem tereny rolne, leśne, a także wód powierzchniowych płynących (jezioro T.). W odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość sposobu ustalenia przez organ obszaru analizowanego wskazując, że do ustalenia frontu działki przyjęto wyłącznie odcinek ABC, podczas gdy wjazd i wejście na działkę odbywa się na długości całego A-E. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego powoduje, że w obszarze tym znajduje się zabudowa i możliwe jest spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Do odwołania skarżący dołączył rysunki wykonane na wyrysie mapy do celów informacyjnych, obrazujące granice działki oraz obszar analizowany wyznaczony przy uwzględnieniu odcinka A-E. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji. Wskazał, że w sytuacji, gdy działka przylega do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwość, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, to winien wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień. W niniejszej sprawie organ nie wezwał inwestora do wskazania wjazdu głównego, jednakże w analizie wyjaśniono, że wjazd odbywa się z działki nr [..] wydzielonej pod docelową drogę wewnętrzną. Działka ta graczy z terenem inwestycji od strony północnej i wschodniej, a za front działki uznano odcinek oznaczony literami ABC, ponieważ jest on dłuższym odcinkiem i wynosi 71,4 m. Jako teren analizowany przyjęto w konsekwencji obszar w odległości 214,2 m w każdym kierunku. W tak wyznaczonym obszarze nie występuje natomiast żadna zabudowa, natomiast nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy w oparciu o zabudowę, która jest położona poza obszarem analizowanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, podtrzymując argumentację podniesioną w odwołaniu. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie rozważył meritum sprawy, tj. zarzutów odwołania dotyczących obliczenia odcinka frontu działki. Istotą sprawy jest, ze wjazd na teren inwestycji następuje z frontu, który przylega do jednej działki, a wyliczenie długości frontu zostało zaniżone przez organ do odcinka ABC. Tymczasem działka ma kształt nieregularny i na odcinku A-E przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. W promieniu trzykrotności tego odcinka (137mx3) znajduje się zabudowa podobna do planowanej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazał, że przepisy nie określają, czy frontem jest linia prosta, natomiast w orzecznictwie zauważono, że gdy działka ma nieregularny kształt i jej bok od strony drogi tworzy uskok w taki sposób, że na pewnym odcinku przylega do drogi a inny jego odcinek znajduje się w niewielkim oddalenie – to należy przyjąć, że frontem jest suma tych odcinków. Strona podkreśliła też, że zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania ewentualne wątpliwości interpretacyjne wyjaśnia się na korzyść strony, natomiast racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, prawidłowo stosując przepisy prawa materialnego do kompleksowo ustalonego i wszechstronnie ocenionego stanu faktycznego sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwia się, na zasadzie wyjątku, realizację inwestycji na warunkach określonych przez organy administracji, według ściśle ustalonych reguł przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego. Zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji), statuuje przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przystępując do oceny, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia inwestycyjnego warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową inwestycję, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden legalny obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy tym wyjaśnić należy, że zabudowa istniejąca, w rozumieniu wskazanego przepisu, pomimo tego, że musi znajdować się na działce sąsiedniej, to jednak nie musi bezpośrednio graniczyć z działką podlegającą zainwestowaniu. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne, które inaczej będzie się przedstawiać na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną, urbanistyczną całość (LEX nr 327705). Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916; a także A. Despot-Mładanowicz [w:] M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 616-617). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ zobowiązany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzić na niej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru, na którym dokonywana jest analiza, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że w celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Z ww. przepisów wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Odstępstwa od wskazanych zasad wymagają więc bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia wynikającego z analizy urbanistycznej. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. Jak wynika z cytowanych przepisów rozporządzenia, wstępem do wyznaczenia obszaru analizowanego a następnie przeprowadzenia stosownej analizy jest ustalenie parametrów frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, gdyż wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, LEX nr 2446511). Ponadto, podkreśla się, że teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest takie, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg bądź ma nieregularny kształt, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, to jest zobowiązany wezwać inwestora do stosownych wyjaśnień. W takim wypadku akt stosowania prawa powinien uwzględnić wartości u.p.z.p., a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zaplanowanej zabudowy (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., II SA/Kr 563/08, LEX nr 566703; WSA w Warszawie z dni 10 lutego 2015 r., IV SA/Wa 2522/14, LEX nr 1730391; NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16, LEX nr 2328917). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna została oparta nie na parametrach minimalnych przewidzianych prawem – jak twierdzi skarżący, lecz na rzeczywistym określeniu szerokości frontu działki inwestycyjnej. Przy czym Sąd zauważa, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestor nie wskazał, z której strony będzie zlokalizowany główny wjazd na działkę, a organ w toku postępowania nie zwrócił się do niego o wyjaśnienie tej kwestii. Takie działanie organu administracji stanowi uchybienie, które jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało wpływu na jej wynik, albowiem organ przyjął jako front działki najdłuższy z jej boków, oznaczony na mapie ABC o łącznej długości 71,4 m. Wyznaczony w oparciu o ten parametr obszar analizowany jest zatem największym, jaki mógł zostać ustalony w rozpoznawanym przypadku. W tym zakresie uchybienie organu nie doprowadziło do pokrzywdzenia skarżącego, a organ działał na jego korzyść. Przyjęcie zaś – jak chce tego strona skarżący – jako frontu działki sumy boków działki oznaczonych ABCDE, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, jak również w analizie urbanistycznej. Jak już bowiem wskazano, teren inwestycji może mieć tylko jeden front, natomiast uwzględnienie woli inwestora spowodowałoby, że teren przedmiotowej inwestycji nie spełniałby tego warunku i w sposób bezpodstawny rozszerzyłby obszar analizowany w poszukiwaniu dobrego sąsiedztwa nie spełniającego warunku sąsiedztwa urbanistycznego. W konsekwencji tych ustaleń, w ocenie Sądu, Wójt prawidłowo wyznaczył obszar analizowany przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki stanowiącej odcinek oznaczony na części graficznej analizy literami ABC, wyznaczając go w odległości 214,2 m. Wątpliwości Sądu nie budzi także wynik przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem w tak wyznaczonym obszarze brak było zabudowy, która mogłaby stanowić wzór dla określenia parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy. Okolicę terenu inwestycji stanowią bowiem tereny rolne, leśne, a także wód powierzchniowych płynących (jezioro T.). Przy czym, w ocenie Sądu, w sprawie brak było przesłanek do poszerzenia obszaru analizy, gdyż takiemu działaniu sprzeciwiałby się wymogi zachowania ładu przestrzennego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy pewną harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz kompozycyjno-estetyczne(zob. M. Wierzbowski (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 617 i nast.). Dlatego, choć w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", jako nieruchomości znajdującej się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, to należy uwzględnić, że obszar ten ma tworzyć pewną urbanistyczną całość, czyli tzw. sąsiedztwo urbanistyczne. Z tego względu, poszukując takiej zabudowanej nieruchomości, pojęcia sąsiedztwa nie można traktować zbyt szeroko i nadmiernie poszerzać powierzchni obszaru analizowanego tak, aby znalazła się w nim jakakolwiek zabudowa odpowiadająca zamierzeniom inwestora. Należy bowiem mieć na względzie, że wraz z odległościami zmieniają się także warunki zagospodarowania przestrzennego, charakterystyczne dla danego obszaru. Nadmierne rozszerzanie obszaru analizowanego prowadzić zaś może do zaburzenia tego panującego na poszczególnych obszarach urbanistycznych ustalonego ładu. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd nie dostrzegł uchybień w określonym, w oparciu o przepisy rozporządzenia, obszarze analizowanym, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Wprawdzie organ pierwszej instancji bez uprzedniego wezwania inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie frontu działki, samodzielnie ustalił ten parametr, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem organ przyjął do wyznaczenia obszaru analizy dłuższy z boków nieruchomości. Granice tego obszaru nie mogłyby więc być większe, niż ustalił to organ w decyzji. Z kolei prawidłowo ustalony obszar analizowany stał się podstawą do poczynienia niewadliwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organy obu instancji w tym zakresie nie naruszyły art. 7, art. 7a i art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż szczegółowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w sprawie, odmawiając w konsekwencji ustalenia warunków dla inwestycji skarżącego. Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z pozwoleniem na budowę wydanym dla działki nr [..], znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym, wskazać trzeba, że przy analizie dobrego sąsiedztwa możliwe jest uwzględnienie wyłącznie istniejącej, legalnej zabudowy na działce sąsiedniej, gdyż wyłącznie taka zabudowa może wyznaczać parametry dla nowej zabudowy. Działka sąsiednia winna być więc zabudowana w określony przez normę prawną sposób, tj. pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa niepozwalająca ustalić tych wymogów bądź brak zabudowy, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jeszcze przed realizacją uzyskanego pozwolenia na budowę, nie może być traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji działka nr [..] tych wymogów nie spełniała, zatem nie mogła stanowić dla organów miarodajnego punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla działki inwestora. Reasumując, Sąd uznał, że kontrolowane w sprawie decyzje nie zawierają naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego, a oceny tej nie podważyły zarzuty zawarte w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.