II SA/Gd 621/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt [...] w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 14 marca 2016 r. Wójt Gminy nakazał W. i M. G. jako właścicielom działki nr [...] w miejscowości P. niezwłoczne przyłączenie wskazanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzją z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Gmina reprezentowana przez Wójta gminy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Dla przyznania danemu podmiotowi legitymacji skargowej należy stwierdzić, czy ma on interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Interes ten istnieje wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Dla oceny legitymacji skargowej gminy kluczowe znaczenie ma pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OPS 2/15, dostępny na stroni https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której NSA stwierdził, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09). W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy jako organ pierwszej instancji nakazał właścicielom nieruchomości podłączenie jej do sieci kanalizacji sanitarnej, a następnie jako ustawowy reprezentant gminy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na drugoinstancyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2016 r. uchylającą jego decyzję. Oznacza to, że Wójt gminy działający jako organ pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od jego decyzji. Z tego względu, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.