II SA/Gd 625/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. D. i R. D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu wniosku K. S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. A. i R. D. wnieśli w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia B. Pismem z dnia 23 października 2008 r. K. S. zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, wskazując że jest właścicielem działki gruntu położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą. Podniósł, ponadto, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego również z uwagi na fakt brania udziału w postępowaniu administracyjnym związanym z zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle regulacji wyżej powołanego przepisu, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. W niniejszej sprawie skarga A. i R. D. wniesiona została na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia B. Zaskarżona uchwała zapadła zatem nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z regulacji art. 7 tej ustawy wynika, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). W ocenie Sądu zatem art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia K. S. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego. Podstawy takiej nie stanowią także przepisy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podobne stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiwsa 2005/1/2 oraz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04, Lex nr 174009). Skarga na uchwałę rady gminy o charakterze aktu prawa miejscowego jest skargą indywidualną przysługującą temu podmiotowi, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada legalność uchwały w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącego. Ewentualne oddalenie skargi nie zamyka drogi do skarżenia uchwały przez inny podmiot, którego interes prawny został naruszony. Jeżeli tak, to niemożliwe jest zaakceptowanie poglądu, że każdy kto ma w tym interes prawny, a nawet każdy czyj interes prawny został naruszony uchwałą rady gminy o charakterze aktu prawa miejscowego może być dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowym toczącym się ze skargi innego podmiotu, wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 oraz z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 102/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać w tym miejscu należy również, że K. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej zaskarżoną w niniejszej sprawie przez A. i R. D. Skarga K. S. została odrzucona jako niedopuszczalna postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 460/08 albowiem nie została poprzedzona wezwaniem skierowanym do rady do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe oznacza, że domagający się dopuszczenia udziału w niniejszym postępowaniu K. S. jest uprawniony do ponownego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, albowiem jego skarga nie została merytorycznie rozpoznana.