II SA/Gd 626/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. W. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. W. L. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ściany zewnętrznej garażu, na terenie działki nr [...], przy ul. J. [...] w S. (wykonywanie obudowy ściany murowanego garażu usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], blachą trapezową ocynkowaną, przymocowaną do ściany), wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, oraz zabezpieczyć budowę przed dostępem osób postronnych oraz ujemnym wpływem czynników atmosferycznych w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Organ nałożył także na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do ściany garażu na działce nr [...], przylegającej do granicy z działką nr [...] na całej długości ściany, tj. 11,70 m, zamocowana została za pomocą kołków blacha trapezowa ocynkowana. Pomiędzy obudową ściany z blachy a ścianą garażu pozostawiono pustkę powietrzną szerokości 6,5-8,5 cm, wysokość blachy ponad teren wynosi ok. 1,90 m. Blacha z jednej strony osadzona jest w gruncie, od góry wprowadzona jest pod istniejącą wcześniej poziomą obróbkę blacharską tarasu na stropodachu garażu. Początkową i końcową ostrą (pionową) krawędź blachy pozostawiono bez zabezpieczenia, co stwarza niebezpieczeństwo okaleczenia. Według oświadczenia J. W. L. do zakończenia prowadzonych robót pozostały roboty wykończeniowe, m.in. zabezpieczenie ostrych krawędzi obudowy ściany. Organ stwierdził nadto, że przebudowę ściany garażu J. W. L. rozpoczął w sierpniu 2013 r. bez wymaganej prawem budowlanym zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Organ dodał, że według oświadczenia inwestora blacha przymocowana do ściany jest płotem i mocowanie do ściany garażu wykonano z uwagi na brak miejsca do wbicia słupków, z uwagi na niewielką odległość pomiędzy ścianą garażu i granicą działki. Organ zaznaczył przy tym, że na całej długości granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] istnieje ogrodzenie murowane (w głębi działki), natomiast od strony ulicy istnieje ogrodzenie z kutych elementów metalowych na cokole z kamienia. Przebudowana ściana garażu znajduje się w linii ww. ogrodzenia, rozgraniczającego te nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. L. nie zgodził się, że wykonane prace stanowią przebudowę. Stwierdził, że postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej. Nie zgodził się też ze sformułowaniem, że pozostawiono pustkę powietrzną o szerokości 6,5-8,5 cm. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", a także art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przytaczając treść art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane organ odwoławczy wyjaśnił, że zamocowanie za pomocą kołków blachy trapezowej do ściany garażu, z pozostawieniem pustki powietrznej pomiędzy blachą trapezową a ścianą garażu o szerokości 6,5-8,5 cm, zmieniło parametry techniczne ściany garażu. Dodał, że blacha została osadzona w gruncie, a od góry wprowadzona została pod istniejącą wcześniej poziomą obróbkę blacharską tarasu na stropodachu garażu, tworząc nierozerwalną całość. Taki stan wyklucza, zdaniem organu odwoławczego, uznanie robót za wykonanie ogrodzenia (płotu), tym bardziej, że z ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji wynika, iż od strony przebudowanej ściany garażu istnieje ogrodzenie. W skardze na powyższe postanowienie J. W. L. zarzucił mu naruszenie: - art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ma miejsce przebudowa obiektu budowlanego, podczas gdy prace wykonane przez skarżącego mogą być ocenione jedynie w kategoriach wykonania ogrodzenia, które stanowi urządzenie budowlane, ochronne, niepodlegające przebudowie, w konsekwencji czego organy obu instancji nie zastosowały art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, - art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonane prace stanowią przebudowę, która wymaga pozwolenia na budowę, gdy tymczasem inwestycja stanowi budowę ogrodzenia, która nie wymaga pozwolenia, a w konsekwencji niezastosowanie przez organy obu instancji art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane, - art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaszła potrzeba wstrzymania robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a także, że istnieje konieczność zabezpieczenia budowy, bez wskazania w jaki sposób należy to uczynić, oraz że nadal zachodzi potrzeba przedłożenia przez inwestora oceny technicznej wykonanych robót budowlanych pomimo tego, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany i uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, - art. 81 ustawy – Prawo budowlane poprzez podjęcie w niniejszej sprawie działań kontrolnych, pomimo tego, że może mieć ona charakter wyłącznie prywatnoprawny, a rozstrzygnięcie sporu sąsiedzkiego może należeć jedynie do właściwości sądu powszechnego. - przepisów postępowania, w tym art. 7 - 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z charakterem prawnym i faktycznym wykonanych prac budowlanych, w tym przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dla oceny tych prac, odstąpienie od wysłuchania stron przed zakończeniem postępowania, brak pogłębiania zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a także odstąpienie od wstrzymania wykonania przez organ pierwszej instancji postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. W. L. stwierdził, że organy nie dokonały należytych i wyczerpujących ustaleń w zakresie charakteru prawnego wykonywanych prac budowlanych, nie zgromadziły wymaganej opinii biegłego i na stronę nałożyły obowiązek przedstawienia oceny technicznej prac, przez co stanowisko organów ma uznaniowy i dowolny charakter. Skarżący stwierdził też, że nałożony na niego obowiązek uzasadniał wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, czego organ pierwszej instancji zaniechał. Spowodowało to upływ terminu do przedstawienia oceny technicznej prac i wydanie decyzji z dnia 18 lipca 2014 r., nakazującej doprowadzenie ściany garażu do stanu poprzedniego. Skarżący dodał, że w lipcu 2014 roku została sporządzona ocena techniczna prac budowlanych, z której wynika, że nie naruszają one przepisów prawa budowlanego. Zarzucił także, iż organy nie wskazały w jaki sposób skarżący ma wykonać obowiązek zabezpieczenia budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Dla prawidłowego zastosowania ww. przepisu niezbędne było przede wszystkim ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, czy prace wykonane przez skarżącego podlegały reglamentacji ustawy - Prawo budowlane, a więc czy wymagały ingerencji tych organów. W niniejszej sprawie organy uznały, że taka ingerencja jest zasadna, ponieważ wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowią przebudowę ściany garażu, czyli – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, ich wykonanie winno zostać poprzedzone uzyskaniem przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, ilekroć w ustawie tej jest mowa o robotach budowlanych, należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane wynika zaś, że pod pojęciem "przebudowa" należy rozumieć wykonywanie takich robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie Sądu twierdzenia organów obu instancji o zaliczeniu wykonanych przez skarżącego prac do kategorii robót budowlanych polegających na przebudowie ściany obiektu budowlanego nie znajdują oparcia ani w ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy, ani w zacytowanych powyżej przepisach prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że prace wykonane przez skarżącego polegały na wykonaniu obudowy jednej ze ścian garażu przy użyciu blachy trapezowej ocynkowanej poprzez przymocowanie tej blachy do ściany garażu za pomocą wkrętów. Organy obu instancji nie wyjaśniły, z jakich powodów uznały, że prace te stanowią przebudowę. Organ I instancji określił jako przebudowę wykonane przez skarżącego prace bez żadnego uzasadnienia. Natomiast organ II instancji stwierdził, że jest to przebudowa, ponieważ wykonane prace spowodowały zmianę parametrów technicznych ściany garażu. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił jednak na czym ta zmiana parametrów miałaby polegać. W ocenie Sądu dokonane przez organy ustalenia nie pozwalają stwierdzić, że w wyniku wykonanych przez skarżącego prac doszło do przebudowy ściany garażu, to znaczy uznać, że na skutek wykonania obudowy ściany garażu za pomocą blachy trapezowej zmieniły się jej parametry użytkowe lub techniczne. Skarżący przymocował jedynie do jednej ze ścian garażu blachę trapezową. Blacha ta przylega do ściany garażu, a jej fabryczne wygięcia nie powodują zwiększenia powierzchni zabudowy. Można tu mówić jedynie o częściowym zwiększeniu grubości jednej ze ścian garażu i zmianie jej wyglądu, jednak - bez zmiany jej parametrów technicznych, czy też użytkowych, nie można mówić o przebudowie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że definicja przebudowy została dodana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364). Ustawodawca jednak nie doprecyzował, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 493/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 597639), Naczelny Sąd Administracyjny, stosując zasady wykładni językowej, odwołał się do reguł znaczeniowych języka polskiego, wskazując, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował także pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r., sygn. II SA/Gl 549/11 (vide wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 roku, sygn. II OSK 627/12, oba wyroki w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć zmianę jakichkolwiek parametrów tego typu. Przepis ten dotyczy bowiem takiej zmiany parametrów, która może mieć wpływ na wymagania dotyczące budynku, czy też warunki jego użytkowania. Należy bowiem zauważyć, że w pierwszym wypadku praktycznie wszystkie roboty w budynku (np. położenie tapety na ścianach) podlegałby reglamentacji ustawy - Prawo budowlane, gdyż najczęściej zmierzają one do zmiany pewnych jego parametrów użytkowych. Przeciwko takiej wykładni tego przepisu przemawia wykładnia celowościowa i systemowa całej ustawy – Prawo budowlane. Z jej przepisów jasno wynika bowiem, że nie było intencją prawodawcy aby stworzyć taki akt prawny, który dawałby prawo do ingerencji organom budowlanym w jakiekolwiek roboty związane z obiektami budowlanymi. Zatem o zmianie parametrów technicznych obiektu budowlanego czy też jego części możemy mówić wtedy gdy np. w wyniku wykonanych robót budowlanych dojdzie do zmiany układu obciążeń budynku lub jego odporności pożarowej. Zmiana parametrów użytkowych budynku polegać natomiast może na wykonaniu robót budowlanych zmieniających układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed przebudowy (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II OSK 827/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081924; zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1554/09, Baza Orzeczeń LEX nr 583009). Kwalifikując konkretne prace budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny zatem wykazać, że - w wyniku wykonania danych prac, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów obiektu budowlanego, lub też jego części, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły. Również Sąd, analizując tę sprawę, nie dostrzegł przyczyn, pozwalających uznać wykonane przez skarżącego obicie jednej ze ścian garażu blachą trapezową za przebudowę ściany garażu. W szczególności nic nie wskazuje na to aby przymocowanie blachy do ściany garażu za pomocą wkrętów zmieniło układ obciążeń występujących w tejże ścianie, czy też spowodowało potrzebę wzmacniania jej konstrukcji w celu dalszego jej użytkowania. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że błędnie organy obu instancji uznały wykonane przez skarżącego prace za przebudowę, a zatem za roboty budowlane, których wykonanie, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, zostało zatem wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji z naruszeniem przepisów regulujących tryb postępowania naprawczego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Naruszenie powyższych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem błędna ocena wykonanych przez skarżącego prac jako przebudowy dała asumpt organom nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego i wydania w jego toku zaskarżonego postanowienia. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącego, wykonanych przez niego prac nie można zakwalifikować jako wykonania ogrodzenia (płotu). Przeczy temu sposób zamocowania blachy trapezowej do ściany garażu za pomocą wkrętów, a także wykonanie obicia blachą jedynie na powierzchni ściany garażu, co wyklucza uznanie, że blacha ta – mimo jednoczesnego posadowienia w gruncie – stanowi samodzielny obiekt budowlany, odgradzający czy też chroniący – jak wykazywał w skardze skarżący - nieruchomość skarżącego od nieruchomości sąsiedniej. Wykonane obicie ściany nie jest zatem ogrodzeniem stanowiącym urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji w sprawie nie znajdował zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że pozostałe okoliczności podnoszone w skardze, w tym dotyczące odstąpienia przez organ od uzyskania opinii biegłego czy wysłuchania stron dla oceny wykonanych prac, a także kwestie związane z wykazywanymi przez skarżącego przyczynami wykonania prac (odprowadzanie wód opadowych z nieruchomości sąsiedniej) oraz kwestie związane z postępowaniem karnym, podobnie jak zarzut dotyczący braku wstrzymania wykonania postanowienia organu pierwszej instancji, nie miały znaczenia dla jej rozpoznania. Z tych samych przyczyn bezprzedmiotowe było analizowanie załączonych do skargi dokumentów. Wniosek skarżącego o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej o załączenie akt postępowania karnego i przeprowadzenie z nich dowodu nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na brzmienie przepisu art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie uchylił. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ II instancji, związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozważy zasadność dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania naprawczego.