II SA/Gd 629/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 6 lipca 2011 r. K. S. złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Miasta nr [[...]] z dnia 13 czerwca 1975 r. w sprawie pozwolenia na wybudowanie szklarni w S. przy ulicy G., na terenie działki nr [[...]] w obrębie geodezyjnym nr [[...]], wskazując, że decyzja podjęta została bez jego zgody jako najbliższego sąsiada. Wyjaśnił, że o istnieniu przedmiotowej decyzji dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2001 r. W toku postępowania administracyjnego organ wezwał wnioskodawcę o sprecyzowanie wniosku poprzez wyjaśnienie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wnioskiem o wznowienie postępowania, czy też wnioskiem o uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji oraz do wskazania podstawy wznowienia i stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W piśmie z dnia 30 września 2011 r. wnioskodawca wyjaśnił, że złożony wniosek dotyczy ponownego rozpatrzenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta. Wnioskodawca stwierdził ponadto, że w sprawie zachodzą dwie procedury: wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ po wydaniu decyzji wyszły na jaw nowe okoliczności nieznane organowi oraz stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Starosta uznając wyjaśnienie za niewystarczające pozostawił opisany wniosek bez rozpoznania. K. S. zaskarżył bezczynność Starosty w powyższym zakresie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 77/11 uwzględnił skargę, zobowiązując Starostę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku K. S. z dnia 5 lipca 2011 r., sprecyzowanego pismem z dnia 30 września 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zawiadomił K. S. o przystąpieniu do rozpoznania jego wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz poinformował, że w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wnioskodawca powinien zwrócić się do Wojewody. Następnie K. S. wezwany został do podania daty, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz do wskazania, jakie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji wyszły na jaw, a nie były znane organowi, który wydał decyzję. Pismem z dnia 26 lipca 2012 r. K. S. podał, że nową okolicznością w sprawie jest fakt, że wnioskodawca o istnieniu decyzji z 1975 r. o pozwoleniu na budowę dowiedział się niedawno od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponowił twierdzenia, że nie był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę szklarni zakończonego decyzją z 1975 r. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2012 r., nr [[...]], Starosta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta Nr [[...]] z dnia 13 czerwca 1975 r., w sprawie pozwolenia na wybudowanie szklarni w S. przy ulicy G., na terenie działki nr [[...]] w obrębie geodezyjnym nr [[...]], z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego. Organ uznał, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 1975 r., wobec czego nie może skutecznie ubiegać się o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nadto wnioskodawca nie wskazał daty, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dla organu nie jest tą datą pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2001 r., z którego wnioskodawca dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę szklarni. W zażaleniu na wskazane postanowienie K. S. domagał się jego uchylenia. Potwierdził fakt, że o istnieniu decyzji z 1975 r. dowiedział się w roku 2001 z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże z samą decyzją z 1975 r. zapoznał się dopiero w trakcie niniejszego postępowania w 2012 r. jego zdaniem organ powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i zbadać wszystkie aspekty sprawy pozwolenia na budowę. Rozpatrujący zażalenie Wojewoda postanowieniem z dnia 11 września 2012 r., nr [[...]], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że skarżący wywodził swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu z tytułu posiadania działki Nr [[...]], sąsiadującej z działką Nr [[...]] przedmiotowej inwestycji. Ustalono, że K. S. nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta S. Nr [[...]] z dnia 13 czerwca 1975 r., w sprawie pozwolenia na wybudowanie szklarni w S. przy ulicy G., na terenie działki nr [[...]] w obrębie geodezyjnym nr [[...]]. Obecnie działka Nr [[...]] uległa podziałowi na działki o numerze ewidencyjnym: [[...]] i [[...]]. Ustalono dalej, że w wyniku scalenia działek o numerach [[...]], [[...]] i [[...]] powstała działka nr [[...]], na której obecnie znajduje się obiekt budowlany wybudowany w oparciu o decyzję z 1975 r. Wojewoda wskazał, że w przypadku, gdy powołaną we wniosku podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podstawowym obowiązkiem organu, jest zbadanie, czy wnioskodawca dochował terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Jak ustalono, K. S. w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji pismem z dnia 27 lipca 2012 r. wskazał, że o istnieniu decyzji z dnia 13 czerwca 1975 r. dowiedział się niedawno od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co stanowi nową okoliczność w sprawie. Wojewoda uznał w związku z powyższym, że skarżący jednoznacznie wskazał we wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania z dnia 5 lipca 2011 r., że o istnieniu przedmiotowej decyzji dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzji nr [[...]] z dnia 28 lutego 2001 r.), co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Uznał również, że K. S. nie zachował terminu jednego miesiąca, do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożył K. S. Jak wynika z treści skargi skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przyznaje w skardze, że w 2001 r. dowiedział się o fakcie wydania decyzji z 1975 r., ale jak podaje zapoznał się z jej treścią dopiero w toku wszczętego przez siebie postępowania nadzwyczajnego w 2012 r. Wobec powyższego odmowa wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie była niezasadna. Decyzja z 1975 r. nie była ujawniona do roku 2012, mimo że była powoływana w innych wydawanych decyzjach, a decyzje te nigdy nie uwzględniały słusznego interesu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle kryterium legalności niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.). Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody z dnia 11 września 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 31 lipca 2012 r., mocą którego odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta z dnia 13 czerwca 1975 r. w sprawie pozwolenia na budowę szklarni w S. przy ul. G., na terenie działki nr [[...]] w obr. ew. nr [[...]]. Postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Kontrolując legalność wskazanych rozstrzygnięć w pierwszej kolejności sąd dążył do ustalenia, jaka podstawa wznowienia wynikała z wniosku o wznowienie, z którym wystąpił skarżący. Zarówno z wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2011 r., jak i z późniejszych jego pism składanych w toku postępowania na wezwanie organu, stanowiących uszczegółowienie pierwotnego żądania wynika, że powołuje się na okoliczność braku udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę szklarni z dnia 13 czerwca 1975 r., w sytuacji, gdy pozostaje najbliższym sąsiadem inwestowanej działki. O decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. dowiedział się z "pisma" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2001 r. (w istocie, jak prawidłowo ustalił Wojewoda – decyzji z dnia 28 lutego 2001 r., nr [[...]], fotokopia w aktach administracyjnych). Z twierdzeń skarżącego wynika, że fakt powzięcia informacji o decyzji z 1975 r. utożsamia on z ujawnieniem nowej okoliczności, która może stanowić, według niego, podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 1975 r. Natomiast analiza ujawnionych okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że od początku postępowania rzeczywiście istniejącą podstawą wznowienia postępowania był niezawiniony brak udziału skarżącego jako strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę szklarni (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Interes prawny skarżącego do udziału w zakończonym postępowaniu, na co powoływał się w szeregu przytaczanych pism, wynikał z faktu, że jest on właścicielem działki nr [[...]] w S., która bezpośrednio graniczyła z terenem objętym inwestycją, a której realizacja mogła oddziaływać na jego nieruchomość. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z pism skarżącego składanych w postępowaniu, m.in. z pisma z dnia 26 lipca 2012 r., wynika, że powzięcie w 2001 r. informacji o wydaniu decyzji z 1975 r. o pozwoleniu na budowę szklarni, kończącej postępowanie, w którym nie brał udziału, traktuje on jako nową okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z dyspozycji wskazanego przepisu wynika, że postępowanie wznawia się, jeżeli zostaną spełnione łącznie trzy warunki, a mianowicie ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe, istotne dla sprawy, co oznacza, że mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, musiały istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał decyzję (podkreślenia sądu). Z całą pewnością za okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można uznać powzięcia przez skarżącego w 2001 r. informacji o tym, że bez jego udziału i zgody w 1975 r. udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce bezpośrednio sąsiadującej z jego posesją. Ujawnione w sprawie okoliczności wypełniają natomiast hipotezę art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. konstytuując podstawę wznowienia polegającą na niezawinionym braku udziału strony w postępowaniu. Oceny tej nie może zmienić fakt, że skarżący w swoich pismach i oświadczeniach w sposób zamienny posługuje się podstawami wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. twierdząc, że okoliczność powzięcia w 2001 r. informacji o decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. jest nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie sądu postępowanie organu odwoławczego akceptującego stanowisko organu pierwszej instancji o niezachowaniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie nosi cech uchybień przepisom postępowania administracyjnego. Rozpatrując wniosek skarżącego w przedmiocie wznowienia postępowania organ administracji weryfikował wskazaną przez niego podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdził, że skarżący pomimo przysługującego uprawnienia nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 13 czerwca 1975 r. o pozwoleniu na budowę. Jego brak udziału w postępowaniu nie był okolicznością przez niego zawinioną. Na pierwszym, wstępnym etapie badania podania o wznowienie postępowania organ administracji winien zbadać, obok istnienia przedmiotowych i podmiotowych podstaw dopuszczalności wznowienia, zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a., bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, albowiem organ administracji po ustaleniu, że istnieje podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przeszedł do weryfikacji terminowości wniesienia podania w świetle art. 148 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Z powyższego wynika, że jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji przewidzianej w art. 148 § 2 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi nawet pochodzić od organu wydającego decyzję, może pochodzić także z innych źródeł, istotne jest, by wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisie art. 148 § 2 K.p.a. mowa jest o powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji, a nie o jej doręczeniu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 991/10, Legalis). Przepis ten nie wymaga dla otwarcia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji. Bieg terminu rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 970/11, LEX nr 1138403, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1516/10, Legalis). Sąd orzekający w sprawie podziela takie rozumienie powołanych przepisów, które jest zgodne z utrwalonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami w tej kwestii. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę szklarni z 1975 r. z przywoływanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2001 r., w uzasadnieniu której stwierdzono, że sporna szklarnia została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r., przy czym podany został zarówno numer decyzji, jak i jej data oraz organ, który ja wydał. Ta identyfikacja jest wystarczająca dla oceny, że skarżący powziął wiedzę o treści rozstrzygnięcia z 1975 r. Jak wynika z akt, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 lutego 2001 r., nr [[...]] doręczona została K. S. w dniu 3 marca 2001 r. (fotokopia decyzji wraz z dowodem doręczenia w aktach administracyjnych). Od tego dnia zatem rozpoczął swój bieg miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13 czerwca 1975 r. Upływ miesięcznego terminu nastąpił bezskutecznie w dniu 2 kwietnia 2001 r., w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 6 lipca 2011 r. (vide: podanie w aktach administracyjnych). Nadto, jak wynika z okoliczności sprawy – treści podania o wznowienie oraz pisma Urzędu Miasta w S. z dnia 13 czerwca 2011 r., skarżący zwracał się przed wniesieniem podania, pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. o wydanie kopii decyzji z 1975 r., podając wszystkie znane dane identyfikujące tę decyzję. Zatem okoliczność posiadania wiedzy o decyzji z 1975 r. na długo przed wniesieniem podania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją nie jest sporna i w sposób oczywisty wynika zarówno z akt sprawy jak i twierdzeń samej strony. W świetle treści przepisu art. 148 § 2 K.p.a. oraz stanowiska doktryny i orzecznictwa w tej materii nie budzi wątpliwości, że okoliczność rzeczywistej możliwości zapoznania się z decyzją dopiero po jej doręczeniu skarżącemu w 2012 r., nie mogła mieć wpływu na ocenę jego podania jako wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 2 K.p.a. Pojęcie "dowiedzenia się o decyzji", którym posługuje się art. 148 § 2 K.p.a., nie jest bowiem tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co może nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. Poza tym zauważyć należy, że skarżący wniósł jednak podanie o wznowienie postępowania do organu administracji w dniu 6 lipca 2011 r., a nie dopiero w 2012 r., kiedy to według swoich twierdzeń miał możliwość zapoznania się z całą treścią decyzji. Tym samym nie potrzebował znać pełnej treści decyzji, ażeby sformułować żądanie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. W świetle przedstawionych okoliczności i prawidłowych ustaleń Wojewody sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i doprowadziło do właściwego zastosowania przepisów prawa administracyjnego. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę jako niezasadną oddalił.