II SA/Gd 63/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka Pilch (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 czerwca 2005 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 czerwca 2005 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust 2 pkt 2, art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, art. 53 ust 3, art. 54 i art. 55 w związku z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. P. z dnia 9 września 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego o największej dopuszczalnej powierzchni, ograniczonej jedynie wskaźnikiem wielkości nowej zabudowy w stosunku do wielkości działki w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie ogrodniczym, ze względu na niespełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż K. P. pismem z dnia 10 kwietnia 2005r. zmieniła kolejny raz wniosek o ustalenie warunków zabudowy, formułując treść punktu 2 wniosku następująco: "budynek gospodarczy i budynek mieszkalny jednorodzinny o największej dopuszczalnej powierzchni ograniczonej jedynie wskaźnikiem wielkości nowej zabudowy w stosunku do wielkości działki zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. " Dokonana zmiana wniosku nie spowodowała zmiany rodzaju inwestycji. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (DZ.U. Nr 164, poz.1589) jest to zabudowa zagrodowa w gospodarstwie ogrodniczym - na co wskazuje również charakterystyka inwestycji określona przez inwestora w punktach 4 i 5 wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9.09.2003r., jako związanej z produkcją i uprawami ogrodniczymi. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z wnioskowaną zabudową zagrodową, wynosząca 1,27 ha nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie Miasta G., wynoszącej 3,53 ha nie ma zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ wyjaśnił, iż w trakcie postępowania wpłynął wniosek P. P. z dnia 7.03.2005r., powołującego się na skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławczego na skargę (pismo sygn. akt. [...] z dnia 29.11.2004r.) cytując zawarte tam zdanie: "Jest rzeczą oczywistą, iż mimo nie spełnienia warunku art. 61 ust. 4, a spełnienia warunku z art.61 ust.1 w/w ustawy - należy wydać decyzję o warunkach zabudowy wnioskodawcy, skoro art.61 ust 4 jest przepisem szczególnym wobec art.61 ust.1 ". Wskazano, że prowadzący postępowanie organ wyznaczył obszar analizowany zgodnie z § 3 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) - jako trzykrotną szerokość frontu działki nr [...], stanowiącej front całego terenu wnioskowanej inwestycji. Wyznaczając granice obszaru poddanego analizie, organ uwzględnił wniosek w tym zakresie wniesiony w toku postępowania przez P. P. pismem z dnia 7.03.2005r., a także uwzględnił zarzut K. P., podniesiony w odwołaniu od decyzji nr: [...] z dnia 21.04.2004r. (uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), a odnoszący się do wielkości obszaru analizowanego, ustalonego wówczas w odległości 50 m od granic terenu inwestycji - tj. odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Na wyznaczonym, w sposób jak wyżej, obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że na terenie poddanym analizie działki (cz.dz.[...]; dz[...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] KM-[...]) bezpośrednio sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem inwestora, dostępne z tej samej drogi publicznej tj. z ul. [...] są niezabudowane. W skład obszaru analizowanego wchodzą również działki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji, a mianowicie: położone po tej samej stronie ul. [...], co planowana inwestycja oraz położone po przeciwnej stronie ulicy [...]. W obszarze analizowanym położonym po tej samej stronie ul. [...] znajdują się: działki stanowiące grunty rolne (dz. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] KM-[...]) - niezabudowane; tereny wojskowe stanowiące pas ochronny od lotniska B. D. (cz.dz.[...] KM-[...]; dz. [...]; [...]; [...]; [...] KM-[...]) - niezabudowane oraz częściowo tereny P. O. D. "A" (dz.[...]; [...] KM[...]; [...]; [...]; cz.dz.[...]; [...] KM-[...])- zabudowane altanami ogrodowymi, budynkiem administracji ogrodu działkowego i stacją transformatorową; a także działka nr [...] stanowiąca drogę dojazdową do w/w ogrodu działkowego. Na obszarze położonym po przeciwnej stronie ul. [...], podlegającym analizie, znajdują się grunty rolne (cz.dz.[...]; [...]; dz.[...]; [...]; [...]; [...]; cz.dz.[...] KM-[...]; [...]; [...]; [...]; KM-[...]; cz.[...]; [...]; [...] KM-[...]) - niezabudowane; grunty rolne stanowiące własność Gminy Miasta G. (dz.[...] KM-[...]) - na których usytuowanych jest kilka altan ogrodniczych (zabudowa substandardowa); tereny wojskowe zamknięte oraz działki nr: [...] i [...] KM-[...], stanowiące jedną nieruchomość. Na terenie wymienionej nieruchomości, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31.12.2001r. realizowana jest obecnie budowa budynku mieszkalnego wchodzącego w skład siedliska gospodarstwa rolno-ogrodniczego. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się również blaszany kontener nie związany trwale z gruntem - nie objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. W dniu 11.04.2005r dokonano oględzin powyższych terenów położonych w obszarze analizowanym z udziałem pełnomocnika wnioskodawczyni P. P.. Protokół z oględzin został podpisany przez P. P. bez uwag. Natomiast w dniu 19.04.2005r. wpłynęło pismo P. P., w którym wnosi o sprostowanie protokołu w zakresie zapisu dotyczącego określenia stanu budynku położonego po przeciwnej stronie ul. [...] (na terenie obejmującym działki nr: [...] i [...] KM-[...]) - nie jako "stan surowy zamknięty", lecz jako "budynek mieszkalny w stanie wykończonym bez balustrad". Przy piśmie z dnia 18.04.2005r. P. P. złożył do akt sprawy zdjęcie budynku usytuowanego na tej nieruchomości. Odnosząc się do powyższego stwierdza się, iż przytoczone sformułowanie nie ma znaczenia dla możliwości określenia parametrów nowej zabudowy - obejmującej budynek mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej. Faktem jest, iż przedmiotowy budynek nie został zgłoszony do użytkowania i nie jest zamieszkały. Omawiany budynek realizowany jest, jak wcześniej zaznaczono na podstawie pozwolenia na budowę w ramach gospodarstwa rolno-ogrodniczego, obejmującego również budynek gospodarczy, którego budowa nie została rozpoczęta. Jest to zatem przedsięwzięcie o niezakończonym procesie inwestycyjnym. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, stanowiącej załącznik NR l do niniejszej decyzji, brak jest możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania oraz zagospodarowania wnioskowanego terenu, a mianowicie: - linii zabudowy, jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z uwagi na to, iż są one nie zabudowane (brak jest wykształconej linii zabudowy po tej samej stronie ulicy [...], co wnioskowana inwestycja). Nie można również wyznaczyć linii zabudowy dla całego zamierzenia inwestycyjnego, w oparciu o zabudowę istniejącą po przeciwnej stronie ulicy [...] - stanowiącą budynek mieszkalny w trakcie realizacji, gdyż nie została rozpoczęta budowa budynku gospodarczego objętego pozwoleniem na budowę. Dopiero stan surowy zamknięty, zarówno budynku mieszkalnego jak i gospodarczego, które to obiekty tworzą zabudowę zagrodową - pozwalałby dopiero na zdefiniowanie wymaganych gabarytów, formy architektonicznej i innych parametrów. Obecnie realizowany na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny nie daje podstaw do wyznaczenia wskaźników dla budynku gospodarczego, wchodzącego w skład wnioskowanej przez K. P. zabudowy zagrodowej. Nie można natomiast za istniejącą zabudowę uznać, zatwierdzonego wydanym pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Pozwolenie na budowę nie przesądza jeszcze bowiem o zrealizowaniu obiektu budowlanego, gdyż jest to decyzja fakultatywna, a nie nakazowa. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie przesądza również o ostatecznym kształcie obiektu - w trakcie realizacji inwestor ma bowiem prawo występować o modyfikację zamierzenia budowlanego w trybie zmiany pozwolenia na budowę. Organ dopuścił, zgodnie z wnioskiem P. P., jako dowód w sprawie przedłożoną przez stronę decyzję SKO z dnia 23.08.2004r sygn. akt [...], na okoliczność określenia pojęcia "działki sąsiedniej", za którą to Kolegium uznało nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą z działką planowanej inwestycji, ale obszar oddziaływania istniejącej zabudowy, okolice, pobliże. Organ podkreślił, iż obiekt będący w budowie na terenie nieruchomości obejmującej działki nr: [...] i [...] KM-[...] nie jest zabudową zagrodową i nie może stanowić podstawy dla określenia wszystkich wskaźników wnioskowanej zabudowy zagrodowej. Takiej podstawy nie daje również zabudowa zlokalizowana na terenie p. o. d. "A". Zarówno zabudowa ogrodów działkowych altanami ogrodniczymi, jak i budynek mieszkalny realizowany po przeciwnej stronie ul. [...] nie stanowią zabudowy zagrodowej dającej podstawę do kontynuacji funkcji. Nowa zabudowa winna mieścić się w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu - tworząc zabudowę w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust.1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji stwierdził na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, także w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, iż planowane przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku inwestora, nie spełnia łącznie warunków określonych w art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy. K. P. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym wywodziła, że wnosiła o wyłączenie kilku urzędników z postępowania w sprawie z jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazała również, iż obiekt realizowany na działkach nr 30/6 i 31/6 jest zabudową zagrodową, zgodnie z pozwoleniem na budowę, na podstawie którego jest posadowiony. Dlatego odmowa wydania jej decyzji ustalającej warunki zabudowy takie same jak na działce sąsiedniej jest niczym nieuzasadniona i narusza przepisy prawa. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 16 grudnia 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, zgodnie z art. 5 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy, wnioskodawca powinien określić rodzaj inwestycji w tym charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz inne dane planowanej inwestycji wynikające z w/w przepisów. Jednakże we wniosku dotyczącym tej inwestycji nie określono tych danych - rodzaj inwestycji jest niedookreślony oraz wewnętrznie sprzeczny gdyż wniosek ten z jednej strony określa inwestycję jako zabudowę zagrodową w gospodarstwie ogrodniczym, a z drugiej strony określa tę zabudowę jako zabudowę budynkiem gospodarczym i domem jednorodzinnym. Także te względy wniosku Skarżącej powodują trudności w określeniu zamiaru inwestora. W skardze do Sądu (uzupełnionej pismem z dnia 29 stycznia 2006 r.) K. P. wniosła między innymi o: - uznanie, że na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji winien wydać decyzję o warunkach zabudowy określając parametry tej zabudowy, gdyż są spełnione wszystkie warunki tego przepisu; - stwierdzenie, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, znajdujące się w aktach administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie, nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie odpowiadają wymaganiom wynikającym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z czym zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik postępowania. Wadliwość przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji spowodowała, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Uzasadniając swoją skargę K. P. wyjaśniła, że na obszarze analizowanym znajdują się: altany ogrodowe, budynek administracji ogrodu działkowego, stacja transformatorowa oraz położony po przeciwnej stronie ul. [...] w odległości około 50 m od granicy wnioskowanego siedliska budynek mieszkalny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony i jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. art. 61 ust 1 ustawy). Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg. której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ powinien w pierwszej kolejności ustalić jakiej nieruchomości ma przedmiotowa decyzja dotyczyć i na jaki cel nieruchomość ta ma być przeznaczona. Następnie konieczne jest ustalenie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie organy administracji ustaliły, iż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający ustalić K. P. żądane warunki zabudowy. Zarówno Prezydent Miasta , jak również organ II instancji nie uwzględniły również modyfikacji wniosku K. P., z której wynikało, że wnosiła ona o ustalanie jej warunków zabudowy dla zmienionego rodzaju zabudowy. Ponadto wskazać należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2004r. IV SA/Wa 332/04 LEX nr 164687). Również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17.11.2004r. IV SA 938/03 LEX nr 164801 wskazano, że pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściśle art. 144 k.c., obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że zbudowania na nieruchomościach sąsiednich, w tym dom jednorodzinny, oraz budynek administracyjny nie umożliwiają ustalenia żądanych warunków zabudowy. Organ w żaden jednak sposób nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał te twierdzenia za wiarygodne. Jednocześnie organ nie ustosunkował się do treść zmienionego wniosku skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – w niniejszej sprawie pominięcie okoliczności, iż skarżąca zmodyfikowała swój wniosek - stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, ustalając w pierwszej kolejności co na swojej działce chciałaby realizować skarżąca, a następnie oceniając zabudowę znajdującą się na działkach sąsiednich, rozstrzygając, czy mogą być dla skarżącej ustalone żądane przez nią warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.