II SA/Gd 636/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. C.-P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. C.-P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. C. – P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2015 r. Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 7 maja 2015 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek A. C. – P. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku na działce nr [...] położonej w J. przy ul. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 29 czerwca 2015 r., poinformował skarżącą, że nie znalazł podstaw do podjęcia jakiejkolwiek interwencji i wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 21 lipca 2015 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zgodnie z terminami określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rezultacie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a kpa, odmówił A. C. – P. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej w J. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w przedmiotowym przypadku nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że rzeczony obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Nie istnieją także przesłanki do stwierdzenia, że obiekt budowlany usytuowany na działce nr [..] został wybudowany na podstawie stosownego pozwolenia na budowę jak i samowolnie bez zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Obiekt ten został wybudowany w latach 70 – tych XX w. przez poprzednich właścicieli nieruchomości. W zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego nie odnaleziono informacji o wydaniu pozwolenia na budowę bądź o przyjęciu zgłoszenia budowy na terenie rzeczonej nieruchomości. Obecna właścicielka nieruchomości przedłożyła kserokopię decyzji wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego wydaną w 1983 r. przez Naczelnika Miasta. Jednakże, z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu nie można wywnioskować, że obiekt taki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Dokumenty te posiadają kategorię archiwalną B- 5, co oznacza, że po 5 latach mogą ulec zniszczeniu. Ponadto, zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jak i prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. określa jedynie przypadki, w których istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można zatem wykluczyć, że dokumentacja taka była i że inwestor zawiadomił właściwy w danym czasie organ o przystąpieniu do użytkowania, jednak brak na to dostępnych dokumentów. Na postanowienie to A. C. – P. wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji wydając postanowienie nie wskazał uzasadnionych przyczyn o charakterze formalnym, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, a do czego obliguje go treść art. 61a § 1 kpa. Brak przyczyn powodujących, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte powoduje zaś wadliwość wydanego postanowienia. Skarżąca podniosła jednocześnie, że to organ na żądanie strony w drodze postępowania administracyjnego ma obowiązek sprawdzić, czy żądanie strony jest uzasadnione i w drodze decyzji rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Odmowa wszczęcia postępowania powoduje, że organ nie jest w stanie stwierdzić, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czy też nie. A do obowiązku organu nadzoru budowlanego należy ustalenie, czy na terenie jego działania nie istnieje obiekt wybudowany nielegalnie. Skarżąca wskazała ponadto, że właściciel działki ma obowiązek posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę budynku. Z kolei, brak w rejestrach Starostwa wpisu o wydaniu pozwolenia na budowę oznacza, że dokumentu takiego nie wydano a nie ze dokumenty z nim związane uległy brakowaniu po 5 latach. Rejestry wydawanych decyzji nie stanowiły kategorii B- 5 i organy mają obowiązek je przechowywać. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyjaśniając jednocześnie, że art. 61a kpa ma zastosowanie tylko w przypadku postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek i nie może być stosowany do postępowań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Analizowany zaś w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego w sprawie domniemywanej samowoli budowlanej, a zatem postępowania, które nie może zostać wszczęte na wniosek strony. Dlatego też, organ powinien stosownym pismem zapoznać zainteresowaną z podanym w tym uzasadnieniu brakiem podstawy prawnej do formułowania takiego żądania, a wykorzystując otrzymany sygnał, w ramach swych ustawowych zadań i kompetencji, wszcząć postępowanie z urzędu, o ile po dokonaniu ustaleń zajdą okoliczności uzasadniające działanie organu. Jeżeli sygnał ten skierowała osoba, której przysługuje przymiot strony postępowania, będzie brała w nim aktywny udział, a gdyby sygnał pochodził od osoby postronnej w sprawie, organ administracji publicznej powiadomi ją w zwięzłej pisemnej formie o sposobie jej zakończenia. Jednakże, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada w swojej istocie treści wymaganego pisma o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek, organ nie znalazł podstaw do jego uchylenia. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła, że przedstawiona przez organ odwoławczy przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie tj. fakt, że postępowanie to może być prowadzone jedynie z urzędu a nie na wniosek, powinna być wykazana już przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Brak związku pomiędzy sentencją orzeczenia, jego podstawą prawną i uzasadnieniem powinien być zaś powodem do uchylenia orzeczenia organu I instancji w celu uzmysłowienia temu organowi, że wydawanie orzeczeń administracyjnych musi być oparte na prawie oraz na zgromadzonych dokumentach. Ponadto, z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie może być prowadzone na wniosek strony, taki wniosek powinien powodować konieczność wszczęcia postępowania z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś uzależnione od poczynienia jakichkolwiek ustaleń. Skarżąca wskazała także, że organ odwoławczy nie dokonał oceny wyrażonego przez organ I instancji poglądu, że brak w zasobach archiwalnych i rejestrach informacji o wydaniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej nieruchomości, nie oznacza, że dokumenty te nie zostały wydane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę prawną wydanych postanowień stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z art. 61 § 1 kpa wynika zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2014 r., nr 6, poz. 18) i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Celem tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie i doktrynie ustalono jednak, że do takich innych uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć również przedawnienie materialnoprawne tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 298). Wskazane przez orzekające w sprawie organy okoliczności, zdaniem Sądu, nie uzasadniały wydania w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w J. W szczególności zaś przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nie może być wskazana przez organ odwoławczy okoliczność, że postępowanie w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku może być wszczęte jedynie z urzędu. Przede wszystkim wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Co więcej w orzecznictwie ustalono, że regulacja art. 61 § 1 kpa w powiązaniu z treścią art. 233 kpa oraz art. 28 kpa wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro bowiem właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną lub niezgodną z prawem inwestycją. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. Wprawdzie działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, nie oznacza to jednak, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13, LEX nr 1361618). W sytuacji zaś, kiedy organ nadzoru budowlanego ma do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania, ma obowiązek ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca ma interes prawny w złożeniu takiego wniosku i dopiero jeżeli ustali, że wnioskodawca takiego interesu nie posiada będzie mógł a nawet będzie musiał skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61a kpa, natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, będzie musiał przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie wyjaśnić również należy, że krąg stron postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku ustala się na podstawie normy wynikającej z art. 28 kpa. Wymieniony przepis wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Inaczej mówiąc, aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 82/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekające w sprawie organy nie poczyniły zaś żadnych ustaleń w celu zbadania interesu prawnego składającej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w J. Wskazać nadto należy, że organ I instancji, odmawiając wszczęcia postepowania, odwołał się w istocie do merytorycznych kwestii, a mianowicie czy obiekt objęty wnioskiem skarżącej w rzeczywistości może być uznany za samowolę budowlaną, czy też nie. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Z tych samych powodów Sąd, rozpoznając niniejszą skargę, również nie mógł wypowiedzieć się w tym zakresie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Orzekające w sprawie organy podczas ponownego rozpoznawania wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w J. stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd.