II SA/Gd 637/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 6 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 sierpnia 2012r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr/[...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki ozn. Nr ewid.:[...] o pow. 0,38ha położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina K. Powyższa uchwała wpłynęła do Wojewody w dniu 7 sierpnia 2012r. który w dniu 29 sierpnia 2012r. powołując się na przepis art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 647)- zw. dalej ustawą, zawiadomił Radę Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. Uchwały, wyznaczając termin 7 dniowy na wniesienie uwag oraz zastrzeżeń. W dniu 6 września 2012r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 20 ustawy wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,38ha położonej w obrębie ewidencyjnym S. , gmina K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że w wyniku analizy przedłożonych wraz z uchwałą akt formalno-prawnych dotyczących uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki oraz po sprawdzeniu procesu planistycznego, ustalił, że ww. uchwała jest sprzeczna z prawem. Sprzeczność ta polega na niezgodności w/w planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] rady Gminy z dnia 10.10.2002r., zmienionego uchwałami Nr [...] i Nr [...] z dnia 09.09.2004r.. Z rysunku planu wynika, że teren objęty planem miejscowym, oznaczony symbolem 1.U jest niezgodny z ustaleniami studium. Teren oznaczony symbolem 1.U o powierzchni 0,38ha przeznaczony jest pod zabudowę usługową. Studium przeznacza teren objęty w/w uchwałą pod zabudowę mieszkaniową z drobnymi usługami. Wskazano, że wprawdzie studium nie stanowi prawa miejscowego, to wprowadzenie funkcji usługowej w obszar zabudowy mieszkaniowej z drobnymi usługami może powodować uciążliwości dla mieszkańców. Rozbieżność dotyczy terenu o powierzchni 0,38ha. Narusza to art. 20 ust. 1 ustawy zgodnie, z którym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Powołując się na powyższe Wojewoda stwierdził naruszenie trybu postępowania przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy powoduje nieważność uchwały Gmina K. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżonej uchwale zarzucając: 1) naruszenie zasad postępowania, tj. art. 10 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem 7 dniowego terminu wyznaczonego stronie przez Wojewodę do zapoznania się z aktami sprawy, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego, 2) naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustalenia wynikające z uchwały nr [...] z dnia 3 sierpnia 2012r. są sprzeczne z prawem, zaś sprzeczność ta polega na niezgodności w/w planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, 3) naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że doszło do naruszenia trybu postępowania, w przypadku gdy stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w przypadku istotnego naruszenia trybu postępowania. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Rada wskazała na stan faktyczny sprawy podając, że teren działki nr 68,5ha położonej w obrębie ewidencyjnym S. oznaczony jest symbolem 1.U-teren zabudowy usługowej. Jako obowiązujące lub wiodące funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano: dom sołecki, ochotniczą straż pożarną, usługi nieuciążliwe o charakterze edukacyjnym, społeczno socjalnym lub wypoczynkowym (przedszkole, szkoła, dom pomocy społecznej, dom emeryta, pensjonat, itp.), usługi publiczne. Zgodnie z dotychczas obowiązującym planem uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia 28 kwietnia 2006r. teren przedmiotowej nieruchomości położony był na obszarze oznaczonym symbolem 38U- teren zabudowy usługowej (dom sołecki, OSP, itp.). Stosownie do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przedmiotowa nieruchomość położona jest w części zwartej zabudowy wsi S. i znajduje się w strefie "B1.d.1". Nadto od ponad 30 lat do chwili obecnej zabudowana jest budynkiem usługowym pełniącym funkcję świetlicy wiejskiej i Ochotniczej Straży Pożarnej w S. W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła nadto szczegółowe uzasadnienie zarzutów. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 kpa Rada wskazała, że przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. Obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego (art. 61 § 4kpa) należy łączyć z koniecznością wyjaśnienia z udziałem organu niektórych okoliczności sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone skarżącej w dniu 3 września 2012r., z zakreślonym terminem 7 dni do wniesienia uwag oraz zastrzeżeń. Organ przed upływem zakreślonego terminu w dniu 6 września 2012r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, co oznacza, że nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, czym naruszył art.10kpa. Tym samym Gmina nie mogła wyznaczonym terminie złożyć wyjaśnień dotyczących m.in. dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, czy też ustaleń studium Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 28 lutego 2000r. II SA/Ka 1013/98 oraz wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2000r. II SA/Łd 204/2000. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ustawy skarżąca podała, że obszar ozn. jako nr [...] położony jest w obszarze zabudowanym i zainwestowanym wsi S. w rejonie ukształtowanej zabudowy. Sama działka nr [...] objęta planem jest zabudowana budynkiem usługowym pełniącym funkcję świetlicy wiejskiej i Ochotniczej Straży Pożarnej. Wg obowiązującego Studium wskazany obszar to obszar zabudowany i zainwestowany, wyróżniony jako zabudowa mieszkaniowa z drobnymi usługami. Skarżąca wskazała, że zgodnie ze Studium strukturę obszarów zabudowanych i zainwestowanych stanowią: zabudowa mieszkaniowa z drobnymi usługami, boiska sportowe, ogrody działkowe, zabudowa rekreacyjna (ogólnodostępne ośrodki wypoczynkowe i zgrupowania indywidualnych domów letniskowych), zabudowa produkcyjna, przetwórstwo (większe zakłady), tereny eksploatacji surowców mineralnych, wysypiska odpadów. Natomiast usługi jako samodzielne tereny nie są wskazywane w strukturze gminy, ale jako takie istniały i nadal istnieją w poszczególnych miejscowościach, jako niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania miejscowości i są one rozumiane jako tzw. drobne, integralnie związane z zabudową mieszkaniową, niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania miejscowości. Powołując się na powyższe Rada podniosła, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Niezależnie od powyższego wskazano, że w wyniku zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), obowiązującej od 21 października 2010r. z treści art. 20 ust. 1 wykreślono pojęcie zgodności z ustaleniami studium, na rzecz stwierdzenia nienaruszania ustaleń studium. Przedmiotowa zmiana stanu prawnego odstępuje od wymogu zgodności postanowień planu i studium, tak jak to błędnie przyjął organ nadzorczy w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dla uznania nienaruszania ustaleń ze studium wystarczy ustalenie, że przeznaczenie danego terenu mieści się w ramach dyspozycji studium. W ocenie skarżącej funkcja usługowa mieści się w ramach dyspozycji studium uchwalonego w 2000r. Rada podniosła również, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy tylko istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Skoro organ nie wykazał istotnego naruszenia prawa oraz na czym owo istotne naruszenie polega, to brak podstaw do wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności przedmiotowej uchwały. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów Rady, w tym naruszenia art. 10 kpa, Wojewoda wskazał, że skarżąca nie została w pełni pozbawiona prawa do czynnego udziału w sprawie, gdyż rozstrzygnięcie zostało wydane po upływie trzech dni od momentu otrzymania zawiadomienia. Nadto nawet w przypadku całkowitego braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania, mimo, że stanowi to naruszenie przepisów postępowania, brak ten może ale nie musi mieć wpływu na wynik sprawy. Sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy pozbawił ten organ możliwości potrzebnego udziału w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 wskazano, że różnica pomiędzy stwierdzeniem zgodności planu ze studium a stwierdzeniem, że plan nie narusza ustaleń studium z prawnego punktu widzenia jest trudna do uchwycenia; jednoznaczny pogląd w tej sprawie zostanie zapewne wypracowany na podstawie utrwalonej linii orzecznictwa, której, w ocenie organu, jeszcze nie ma. Nie ulega jednak wątpliwości, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy organy gminy są związane ustaleniami studium. Podniesiono, że w niniejszej sprawie nie sposób uznać, iż funkcja usługowa, jaką wyznaczono w uchwale dla działki nr [...] nie narusza ustaleń studium, które przewiduje dla tego obszaru funkcję mieszkaniową z drobnymi usługami. Są to więc tereny o zupełnie odmiennym przeznaczeniu i zawarty w planie zapis ewidentnie narusza postanowienia studium- z zapisów studium nie wynika bowiem, aby na terenie ww. działki była dopuszczona jedynie funkcja usługowa. Na marginesie wskazano, że z treści uchwały z dnia 3 sierpnia 2012r. wynika, że została ona podjęta "po stwierdzeniu zgodności ze studium’ przez Radę Gminy. Wojewoda podtrzymał również swoje stanowisko, że inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż wynika to ze Studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy, które w związku z art. 20 ust. 1 powoduje nieważność uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym art. 90. Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 ww. ustawy rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 3 sierpnia 2012r. została doręczona organowi nadzoru (Wojewodzie) w dniu 7 sierpnia 2012r. O nieważności uchwały organ nadzoru orzekł w dniu 6 września 2012r. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały z dnia 3 sierpnia 2012r. zostało doręczone skarżącej w dniu 11 września 2012r. Natomiast skarga została wniesiona w dniu 10 października 2012r. a więc z zachowaniem terminu 30 dni na wniesienie skargi, wynikającego z powołanego art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż rozstrzygniecie nadzorcze narusza prawo. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Skarżąca zasadnie podniosła, że zmiana stanu prawnego spowodowała odstąpienie od wymogu stwierdzenia zgodności postanowień planu ze Studium, tak jak to błędnie przyjął organ w rozstrzygnięciu nadzorczym. W dacie wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego przepis art. 20 ust. 1 stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu , że nie narusza on ustaleń studium (...). Bez znaczenia jest, że w uchwale Rady Gminy powołano się na nieaktualne brzmienie tego przepisu. Już powyższe naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu za podstawę prawną rozstrzygnięcia nieobowiązującego w dacie jego wydania przepisu, powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze winno być uchylone. Nadto wskazać należy, że przy badaniu zgodności z prawem uchwały gminy K. z dnia 3 sierpnia 2012r., Wojewoda naruszył zasady postępowania administracyjnego, albowiem nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Naruszenie przez Wojewodę art. 10 kpa uniemożliwiło Radzie Gminy złożenie wyjaśnień niezbędnych dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Wskazać należy, że z twierdzeń Rady wynika, iż zgodnie z dotychczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2006r. (Dz. Urzęd, Woj. [...]) teren przedmiotowej nieruchomości, tj. działka nr [...] stanowiła teren zabudowy usługowej położony na obszarze oznaczonym symbolem 38.U- teren zabudowy usługowej (dom sołecki, OSP itp.), z obowiązującymi lub wiodącymi usługami nieuciążliwymi o charakterze społeczno-socjalnym lub wypoczynkowym. Celem zakwestionowanej przez Wojewodę zmiany planu było doprecyzowanie możliwości lokalizacji na przedmiotowym terenie funkcji oświatowej, gdzie gmina zamierza zlokalizować przedszkole i oddział szkolny. Zatem zmiana planu uchwalona uchwałą z dnia 3 sierpnia 2012r. dotyczyła jedynie rozszerzenia funkcji usługowej działki nr [...] o funkcję przedszkola oraz oddziału szkolnego. Powyższe nie było przedmiotem ustaleń Wojewody. Obowiązywanie na terenie działki nr [...] funkcji usługowej również przed zmianą planu dokonaną w dniu 3 sierpnia 2012r. (według Rady taką funkcje ten teren spełnia od 30 lat) powoduje, że bezprzedmiotowe są ustalenia Wojewody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, albowiem ewentualnym skutkiem usunięcia zaskarżonej uchwały z obrotu nie byłaby eliminacja funkcji usługowej na przedmiotowym terenie działki nr [...], lecz wykluczenie rozszerzenia tej funkcji dokonane zaskarżoną uchwałą o przedszkole i oddział szkolny. Żadna z powyższych okoliczności nie została wyjaśniona przez Wojewodę, przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszenie przepisu art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie Radzie udzielenia wyjaśnień w sprawie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdzenie, że termin 3 dniowy mógł być wystarczający, jest nie do przyjęcia, w sytuacji, gdy organ wyznaczył radzie termin 7 dniowy na zapoznanie się z aktami sprawy i wniesienie uwag oraz zastrzeżeń. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Wojewoda, który powołał się na brak zgodności planu ze studium, zgodności tej nie zbadał. O takim zbadaniu nie może stanowić powołanie się na zapis znajdujący się przy rysunkach zamieszczonych w części graficznej studium "zabudowa mieszkaniowa z drobnymi usługami". Zapis ten znajduje się w części graficznej studium i obrazuje aktualny stan zagospodarowania danego obszaru, co nie jest równoznaczne z kierunkami jego rozwoju i przyszłego zagospodarowania. Wojewoda pominął w całości część tekstową - opisową studium, jego część ogólną oraz szczegółową, którą Rada złożyła do akt sprawy. Treść części szczegółowej, w tym odnosząca się wprost do terenu wsi S., została oznaczona symbolami: strefa "B.1.d.1" W tej strefie położona jest przedmiotowa nieruchomość, a więc odnoszą się do niej postanowienia Studium części tekstowej w tym zakresie, których Wojewoda nie uwzględnił. Nadto Wojewoda nie dokonał żadnej analizy postanowień Studium, w tym odnoszących się do zawartych w nim pojęć dotyczących struktury obszarów zabudowanych i zainwestowanych, wobec zarzutu Rady, iż usługi jako samodzielne tereny nie są wskazywane w strukturze gminy, mimo że istnieją. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo i działając na mocy art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Wobec uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiących równowartość kosztów zastępstwa procesowego.