II SA/Gd 638/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 15 czerwca 2007 r., nr [...], Wójt Gminy ustalił w stosunku do H. K. i L. K. opłatę planistyczną w wysokości 27.090 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...], w obrębie L., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi L. – K. – J. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 61, poz. 1413) i jej sprzedażą w dniu 19 sierpnia 2005 r, ustalając jednocześnie termin wniesienia opłaty do 30 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji. Decyzją z dnia 25 października 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku H. K. o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ), stwierdziło nieważność ww. decyzji w części, w jakiej dotyczą ustalenia opłaty od H. K. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji stanowiła majątek osobisty L. K. Tym samym właścicielem, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego skierować można decyzję w przedmiocie opłaty planistycznej, był wyłącznie L. K. Zatem decyzja w części, w jakiej kreuje zobowiązanie H. K. do uiszczenia opłaty skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Kolegium uznało nadto, że nie mogą podlegać ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa uchybienia organu w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nieudzielenia wyjaśnień stronom, czy też brak ustalenia żądania strony, a także wadliwości uzasadnienia decyzji. Okoliczności te mogą stanowić przedmiot badania w ramach postępowania odwoławczego, które polega na pełnym, ponownym rozpoznaniu sprawy, ale już nie na etapie postępowania nieważnościowego, którego przedmiot jest inny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku H. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 12 lutego 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 2 lipca 2014 r. Na skutek skargi H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 204/15, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2015 r., jako wydaną w składzie niezgodnym z art. 27 § 1a k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 7 września 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 2 lipca 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. nie dostrzega wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności poza skierowaniem decyzji do H. K., to jest podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja ta obarczona była w tej części wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuty skarżącej, które miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności ww. decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, dotyczyły uchybień proceduralnych polegających na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Zdaniem organu zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Nadto decyzja Wójta Gminy, ustalająca opłatę planistyczną została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na zebranie materiału dowodowego, który – w ocenie organu – był wystarczającym do wydania decyzji. W skardze na powyższą decyzję H. K. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji przy udziale członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji, 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że fakt wyznaczenia w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty jednorazowej nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że wady postępowania dowodowego, które wskazała skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, pomimo tego, że błędnie prowadzone postępowanie administracyjne doprowadziło do wydania błędnej decyzji administracyjnej, z naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, jak również pomimo przyznania przez organ, że postępowanie to prowadzone było w sposób nieprawidłowy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie, po uchyleniu decyzji z dnia 12 lutego 2015 r., na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w składzie, w którym zmieniła się tylko jedna osoba, zaś pozostali członkowie organu kolegialnego pozostali ci sami. Kolejna decyzja jest identyczna, jak uprzednio uchylona decyzja z dnia 12 lutego 2015 r., co prowadzi do wniosku, że Kolegium nie przeprowadziło ponownego, rzetelnego postępowania, lecz doprowadziło do konwalidacji formalnego błędu. Powyższe stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła również, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do określenia terminu wniesienia opłaty planistycznej. Skarżąca dodała, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazywała na rażące naruszenie przez organ przepisów postępowania, m.in. przez zaniechanie sporządzenia protokołu oględzin nieruchomości oraz zapoznania się przez stronę z dokumentami zebranymi w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję własną o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. oraz utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2007 r. wydanych w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, każdej z nich w części, w jakiej dotyczy ustalenia opłaty od H. K. Stosownie do art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić jednak należy, że nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1736/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W kontrolowanej sprawie członkowie Kolegium biorący udział w wydaniu decyzji z dnia 2 lipca 2014 r. nie brali udziału w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia 7 września 2015 r., tj. w decyzji wydanej na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenia sprawy. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd uznał za bezzasadny. Przypadek brania udziału w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w drugiej instancji przez osoby, które brały udział w wydaniu decyzji uchylonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie jest objęty dyspozycją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych też względów brak jest również podstaw do kwestionowania rzetelności przeprowadzonego postępowania w drugiej instancji, tylko z tego względu że brali w nim udział członkowie Kolegium, którzy brali udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, uchylonej wyrokiem sądu administracyjnego, tylko z tej przyczyny, że zachodziła przyczyna wyłączenia pracownika określona w art. 27 § 1a k.p.a. Skoro przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenie to zostało wyeliminowane, to wydanie w tym samym składzie decyzji odpowiadającej w swej treści decyzji uchylonej przez sąd administracyjny, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika (członka organu kolegialnego). W niniejszej sprawie zachowana została natomiast zasada, że inny skład rozstrzyga wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnośnie zarzutu, w którym skarżąca kwestionowała uznanie przez organ, że wyznaczenie w decyzji w sprawie opłaty planistycznej terminu do jej zapłaty, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny. Podkreślenia wymaga bowiem okoliczność, że decyzje Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2007 r. dotyczyły zarówno ustalenia opłaty planistycznej, jak i wyznaczenia terminu jej uiszczenia, zaś w przedmiotowym postępowaniu ww. decyzje zostały wyeliminowane w całości w stosunku do H. K. Z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 lipca 2014 r. nie można zasadnie wywodzić, że w stosunku do skarżącej H. K. obowiązuje, ustalony w punkcie drugim decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r., termin 30 dni na wniesienie opłaty, liczony od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Odnośnie zarzutu uznania przez organ, że podnoszone przez skarżącą wady postępowania dowodowego, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu tym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad – nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest zawarta w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jest to nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji administracyjnej. Ustawodawca uznał, że uruchomienie tego trybu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą. Ustawodawca uznał, że zasada trwałości decyzji administracyjnych jest tak ważna, że można od niej odstąpić tylko w wyjątkowych wypadkach. Nie uzasadniania odstępstwa od tej zasady funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą zwykłą, a nie kwalifikowaną. Zasada trwałości decyzji administracyjnych oraz przesłanki uzasadniające odstąpienie od tej zasady są częścią porządku prawnego. W konsekwencji powyższych uwag należało podzielić stanowisko organu, że wskazywane przez skarżącą uchybienia przepisom regulującym postępowanie dowodowe nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem skarżącej. Zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczące kolejno: 1) wydania decyzji na podstawie niewiarygodnego dowodu w postaci operatu szacunkowego, 2) niesporządzenia protokołu oględzin nieruchomości, 3) niesporządzenia protokołu zapoznania się strony z dokumentami zebranymi w toku postępowania, 4) nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, 5) nieudzielenie stronie wyjaśnień w zakresie przesłanek, okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą wydanej decyzji, 6) brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony – L. K. zawartego w piśmie z dnia 22 maja 2007 r., 7) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., stanowią zarzuty podlegające rozpatrzeniu w postępowaniu toczącym się w trybie zwyczajnym, a więc w drodze odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a z takiej drogi prawnej H. i L. K. skorzystali. Kwestionowanie w toku postępowania nieważnościowego mocy dowodowej operatu szacunkowego, prawidłowości podejmowanych czynności dowodowych, jak również zachowania obowiązku informowania stron, czy też prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji prowadziłoby do dopuszczenia rozpatrywania istoty sprawy administracyjnej niejako "w trzeciej instancji". W postępowaniu tym nadto przedmiotem oceny nie jest prawidłowość prowadzonego przez organ postępowania, tak jak w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Wobec powyższego rażące naruszenie przepisów prawa procesowego musi ograniczać się do sytuacji zupełnie wyjątkowych, tj. musi to być oczywiste naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mające wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku może chodzić o rozstrzygnięcie sprawy bez zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oderwaniu od przesłanek wynikających z jasnego w swej treści przepisu prawa materialnego, rozstrzygnięcie z pominięciem ustawowego nakazu prowadzenia postępowania dowodowego w określony sposób (np. pominięcie obligatoryjnej rozprawy), czy z pominięciem wskazanych w ustawie dowodów (np. opinii biegłego). Tego rodzaju uchybienia, w postępowaniu objętym nadzorem w trybie nadzwyczajnym w niniejszej sprawie, nie występowały. Organy rozpatrujące sprawę w przedmiocie opłaty jednorazowej przeprowadziły obligatoryjny dowód w postaci operatu szacunkowego oraz dokonały jego oceny. Oględziny nieruchomości przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym, lecz są elementem dowodu z opinii biegłego, zatem nie wymagają one sporządzenia protokołu. Przepis art. 67 § 1 k.p.a. nie wymaga sporządzenia protokołu czynności zapoznania strony z materiałami postępowania, jeżeli czynność ta została w inny sposób utrwalona na piśmie. Czynność zapoznania L. K. z aktami sprawy została utrwalona w drodze notatki służbowej. Rozprawa administracyjna nie jest czynnością obligatoryjną w sprawach w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.