II SA/Gd 642/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2015 r. Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 31 marca 2015 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo skarżącego M. M. z dnia 27 marca 2015 r. dotyczące zbadania przez organ zgodności wykonywanej inwestycji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr [...] obr. B. gmina C. z projektem budowlanym i przepisami odrębnymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że odcinek sieci wykonany na działce nr [...] jest częścią inwestycji, na którą Starosta wydał gminie C. pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 21 lutego 2014 r. Następnie zaś pismem z dnia 7 czerwca 2015 r., poinformował skarżącego, że przeprowadził w sprawie czynności wyjaśniające, w toku których inwestor przedłożył oświadczenie kierownika budowy, że ten odcinek został wykonany zgodnie z projektem budowlanym. Z tego też powodu organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W piśmie z dnia 29 lipca 2015 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postepowania w przedmiotowej sprawie. W rezultacie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił M. M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr [...] obr. B. gmina C. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że w postępowaniu wyjaśniającym sprawdził zgodność wykonania inwestycji z zatwierdzonym decyzją Starosty projektem budowlanym, nie stwierdzając nieprawidłowości. Organ ustalił, że skarżący był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej i w tamtej sprawie mógł uzyskać wyjaśnienia a także składać wnioski i zastrzeżenia. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie przez organ, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Na postanowienie to M. M. wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 61a § 1 kpa przez uznanie, że skarżący nie jest stroną, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyjaśniając jednocześnie, że art. 61a kpa ma zastosowanie tylko w przypadku postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek i nie może być stosowany do postępowań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Analizowany zaś w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego w sprawie domniemanych nieprawidłowości w realizacji odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, zatem postępowania, które nie może zostać wszczęte na wniosek strony. Dlatego też, organ powinien stosownym pismem zapoznać zainteresowaną z podanym w tym uzasadnieniu brakiem podstawy prawnej do formułowania takiego żądania, a wykorzystując otrzymany sygnał, w ramach swych ustawowych zadań i kompetencji, wszcząć postępowanie z urzędu, o ile po dokonaniu ustaleń zajdą okoliczności uzasadniające działanie organu. Jeżeli sygnał ten skierowała osoba, której przysługuje przymiot strony postępowania, będzie brała w nim aktywny udział, a gdyby sygnał pochodził od osoby postronnej w sprawie, organ administracji publicznej powiadomi ją w zwięzłej pisemnej formie o sposobie jej zakończenia. Jednakże, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada w swojej istocie treści wymaganego pisma o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek, organ nie znalazł podstaw do jego uchylenia. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając błędne stwierdzenie, że skarżący nie jest on stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę prawną wydanych postanowień stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z art. 61 § 1 kpa wynika zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2014 r., nr 6, poz. 18) i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Celem tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie i doktrynie ustalono jednak, że do takich innych uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć również przedawnienie materialnoprawne tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 298). Wskazane przez orzekające w sprawie organy okoliczności, zdaniem Sądu, nie uzasadniały wydania w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie budowy odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr [...] obr. B. gmina C. W szczególności zaś przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nie może być wskazana przez organ odwoławczy okoliczność, że postępowanie w sprawie prawidłowości budowy może być wszczęte przez organ nadzoru budowlanego jedynie z urzędu. Przede wszystkim wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Co więcej w orzecznictwie ustalono, że regulacja art. 61 § 1 kpa w powiązaniu z treścią art. 233 kpa oraz art. 28 kpa wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro bowiem właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną lub niezgodną z prawem inwestycją. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. Wprawdzie działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, nie oznacza to jednak, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13, LEX nr 1361618). W sytuacji zaś, kiedy organ nadzoru budowlanego ma do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania, ma obowiązek ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca ma interes prawny w złożeniu takiego wniosku i dopiero jeżeli ustali, że wnioskodawca takiego interesu nie posiada będzie mógł a nawet będzie musiał skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61a kpa, natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, będzie musiał przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie wyjaśnić również należy, że krąg stron postępowania w sprawie prawidłowości budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę ustala się na podstawie normy wynikającej z art. 28 kpa. Wymieniony przepis wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Inaczej mówiąc, aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 82/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekające w sprawie organy nie poczyniły zaś żadnych ustaleń w celu zbadania interesu prawnego składającego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie budowy odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr [...] obr. B. gmina C. Wskazać nadto należy, że organ I instancji, odmawiając wszczęcia postepowania, odwołał się w istocie do merytorycznych kwestii. Wskazał bowiem, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia zgodności wykonania inwestycji z zatwierdzonym decyzją Starosty projektem budowlanym. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było zaś stwierdzenie przez organ, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może natomiast formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi akt formalny a nie merytoryczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Z tych samych powodów Sąd, rozpoznając niniejszą skargę, również nie mógł wypowiedzieć się w tym zakresie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Orzekające w sprawie organy podczas ponownego rozpoznawania wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd.