II SA/Gd 65/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W., F. W. i E. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie W. G. K. w sprawie udzielenia organowi nadzoru budowlanego wyjaśnień dotyczących interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. D. W., F. W. i E. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 29 października 2015 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy w sprawie udzielenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego wyjaśnień niezgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi R. Skarżący zwrócili się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z uzasadnienia skargi wynika, że zaskarżona uchwała podjęta została po rozpatrzeniu przez Radę Gminy skargi, którą skarżący wnieśli na działanie Wójta Gminy w dniu 30 września 2015 r. Kwestionowali oni wówczas kompetencje Wójta Gminy do interpretacji postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R., której Wójt dokonał na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania naprawczego w związku z odstępstwami od projektu budowlanego na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżących zwrócił się do Wójta Gminy o wykładnię przepisów planu miejscowego w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Wójt wyjaśnień w tym zakresie udzielił w pismach z dnia 16 września 2015 r. i z dnia 21 września 2015 r. Skargą z dnia 30 września 2015 r. skarżący zakwestionowali wyjaśnienia Wójta Gminy jako niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 29 października 2015 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), uznała skargę na działanie Wójta za bezzasadną. Powyższą uchwałę skarżący uczynili przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniesiona skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Właściwość rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 9 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę i pozwalają stosować środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 29 października 2015 r. podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., która rozstrzygała skargę wniesioną przez D. W., F. W. i E. D. na działanie Wójta Gminy polegające na udzieleniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wyjaśnień co wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. Ustalone okoliczności faktyczne oraz podstawa prawna działania Rady Gminy przy podjęciu kwestionowanej uchwały przesądzają, że wniesioną przez skarżących skargę na działanie Wójta Gminy należało zakwalifikować jako skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a., czyli postępowania uregulowanego przepisami zawartymi w dziale VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski". W tym też trybie, w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a., podjęta została uchwała Rady Gminy z dnia 29 października 2015 r., zawierająca stanowisko organu w sprawie skargi na działanie Wójta Gminy. Postępowanie ze skargi powszechnej ma charakter postępowania administracyjnego uproszczonego, w którym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a tylko zawiadamia o działaniach podjętych w celu załatwienia skargi. Postępowanie takie kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Uchwała podjęta w trybie art. 238 w zw. z art. 227 i art. 229 k.p.a. stanowi zawiadomienie o załatwieniu skargi na działanie organu i nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do skarg i wniosków na działalność organów państwowych i samorządowych, uregulowanych przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają zastosowania przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej. Skarga na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., niezależnie od tego, jaka forma zostanie nadana temu zawiadomieniu, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 193/04; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2015 r., II SA/Bk 276/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także z utrwalonego w tym zakresie stanowiska doktryny wynika, że zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem, ponieważ są to czynności niezaskarżalne do sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 849). Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Biorąc pod uwagę, że sądowi administracyjnemu nie powierzono kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu (nie mieści się on w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, które wymienia art. 3 § 2 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie wyjaśnienia wymaga, że odrzucenie wniesionej skargi nie pozbawia skarżących prawa kwestionowania stanowiska Wójta Gminy w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego prowadząc postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 690) jest zobligowany do zbadania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie jest on w tym zakresie związany interpretacją zapisów planu uzyskaną od Wójta Gminy, bowiem przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie instytucji analogicznej do zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zatem interpretacja ta nie wywiera w istocie wpływu na zakres uprawnień skarżących, jako stron postępowania naprawczego. Skarżący mogą kwestionować prawidłowość przyjętej przez organ nadzoru w decyzji kończącej to postępowanie interpretacji zapisów planu w odwołaniu od decyzji do organu II instancji a następnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego.