II SA/Gd 654/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2017 r., nr [...]. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody", Starosta zezwolił Wójtowi Gminy na usunięcie, w terminie do dnia 30 października, 50 sztuk drzew gatunku olcha o obwodach wskazanych w decyzji, rosnących na działce nr [..], obręb geodezyjny G. (KW nr [..]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowane do wycinki drzewa rosną w korycie rowu melioracyjnego, znajdującego się na działce nr [..]. Pnie drzew tworzą przeszkodę w swobodnym odpływie wód, natomiast opadające w okresie jesiennym liście zanieczyszczają dodatkowe koryto. Zdaniem organu, zadrzewienia w sposób istotny zaburzają prawidłowe stosunki hydrologiczne na przedmiotowej działce oraz przyległym do niej terenie. W dniu 1 czerwca 2012 r. M. W. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty wskazując, że decyzja ta skutkowała negatywnymi konsekwencjami dla środowiska, jak również podnosząc, że drzewa nie były powodem niedrożności rowu melioracyjnego, ani podtapiania okolicznych gruntów, co było deklarowane we wniosku Wójta Gminy. Decyzją z dnia 9 stycznia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność opisanej na wstępie decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r. Zdaniem Kolegium, organ wydając ww. decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody, ponieważ przed wydaniem decyzji nie dokonał ustaleń w zakresie występowania w obrębie wnioskowanych do wycięcia drzew gatunków chronionych. Protokół oględzin nie zawiera jakiejkolwiek informacji na ten temat. Nie wynika to też z treści uzasadnienia decyzji zezwalającej na usunięcie wnioskowanych drzew, co więcej brak w aktach jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin. Wprawdzie protokół oględzin zawiera informację, iż wykonano dokumentację fotograficzną, to jednak w aktach sprawy znajdują się jedynie dwie fotografie fragmentu rowu melioracyjnego dołączone przez wnioskodawcę do wniosku. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie naruszenia przez badaną decyzję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ nie przeprowadził ustaleń, czy pnie drzew wnioskowanych do usunięcia tworzą przeszkodę w swobodnym odpływie wód, oraz czy zadrzewienia w sposób istotny zaburzają prawidłowe stosunki hydrologiczne na przedmiotowej działce oraz przyległym do niej terenie, w tym poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lub osoby posiadającej niezbędne kwalifikacje i wiedzę z zakresu hydrologii, hydrogeologii, stosunków wodnych lub melioracji wodnej. Ponadto - zdaniem Kolegium - treść uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie koresponduje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, skoro w uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazuje, że w jego ocenie zadrzewienie w sposób istotny zaburzają prawidłowe stosunki hydrologiczne na tej działce oraz przyległym terenie, pomimo braku ustaleń w tym zakresie, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że dokonując oceny naruszenia prawa jako rażącego, wzięło pod uwagę rozmiar przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja a przede wszystkim to, iż decyzja obejmowała usunięcie znacznej ilości, bo aż 50 sztuk zdrowych drzew. Decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosków M. W.oraz Gminy, w oparciu o art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 1 i ust. 6 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 9 stycznia 2017 r. Zdaniem Kolegium, Starosta orzekając w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w sytuacji gdy wniosek Wójta Gminy dotyczył usunięcia drzew dla potrzeb konserwacji rowu i w konsekwencji nie stosując przepisu art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo wodne", dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów materialnych. Przepis art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo wodne wymagał bowiem spełnienia innych przesłanek, gdyż przy wydawaniu decyzji w trybie tego przepisu organ powinien kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowania dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych (por. art. 63 ust. 1 ustawy - Prawo wodne). Jak wyjaśniło Kolegium, powołanie błędnych przepisów w decyzji nie oznacza, że organ działał bez podstawy prawnej, może jednak skutkować stwierdzeniem jej nieważności z uwagi na dopuszczenie się przez organ rażącego naruszenia prawa. W skardze na powyższą decyzję Gmina zarzuciła decyzji naruszenie art. 83 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 6 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody oraz w związku z art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo wodne w treści obowiązującej w chwili wydawania opisanej na wstępie decyzji Starosty, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i w rezultacie uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji uznanie, że Starosta nie posiadał kompetencji do wydania decyzji w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącej, organ wadliwie uznał, że decyzja Starosty rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że nawet jeśli zarzut skargi uznać należałoby za zasadny, albowiem zaskarżona decyzja ostatecznie ma trafne rozstrzygnięcie, to i tak zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ jako rażące należało uznać niewypełnienie treści art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak prawidłowego wskazania w decyzji Starosty terminu na usunięcie drzew, albowiem w decyzji tej zezwolono na usunięcie drzew w terminie do "30 października". W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania M. W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wycinka drzew wzdłuż rowu melioracyjnego na działce nr [..] doprowadziła do pogorszenia panujących na jej nieruchomości stosunków wodnych, zmieniając stan wody na gruncie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie znajduje zastosowania. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję tegoż Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r., zezwalającej Wójtowi Gminy na usunięcie drzew. Skarga jest zasadna, gdyż podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że ww. decyzja Starosty rażąco narusza prawo. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem rozważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego przy wydawaniu badanej decyzji ostatecznej, ale ocena czy organ, czyniąc te ustalenia, rażąco nie naruszył prawa. Uczestniczka postępowania we wniosku inicjującym postępowanie domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew zarzucając, że decyzja ta skutkowała negatywnymi konsekwencjami dla środowiska, a drzewa nie były powodem niedrożności rowu melioracyjnego, ani też podtapiania okolicznych gruntów. Organ - rozpatrując ten wniosek - analizował sprawę pod względem kwalifikowanej wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie znajdując podstaw do stwierdzenia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym Sąd miał na względzie, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący, a jedynie takie gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2035/11, Lex nr 1270125). W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. SA/Łd 915/12, Lex nr 1270513). Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy zatem powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/2007, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/2005, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Kolegium zarzuciło decyzji Starosty rażące naruszenie prawa z kilku przyczyn. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło rażące naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy sprawa powinna zostać rozpatrzona na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Stanowisko Kolegium jest niezasadne. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r., usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zgodnie zaś z art. 90 ustawy o ochronie przyrody czynności, o których mowa w art. 83 - 89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Jak wynika z ww. przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na usunięcie drzew wydawane jest na wniosek uprawnionego podmiotu, a w sytuacji, gdy wnioskodawcą jest gmina w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, decyzję wydaje starosta. Wbrew twierdzeniu Kolegium, organem właściwym do wydania kontrolowanego w trybie nadzoru zezwolenia na usunięcie drzew był Starosta. Przepis art. 83 ust. 6 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody nie wyłącza kompetencji tego organu wynikających z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 90 tej ustawy. Przepis art. 83 ust. 6 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody jedynie informuje o tym, że przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w sytuacjach kiedy drzewa lub krzewy usuwane są na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jak np. organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego (w świetle art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne – starosty), który może w oparciu o art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r.), w przypadku niewykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez zainteresowanych właścicieli gruntów, ustalić, w drodze decyzji, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Powyższy przepis ustawy - Prawo wodne nie zwalnia też organów wymienionych w art. 83 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o ochronie przyrody z kompetencji do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli te znajdują się w obszarze urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Kompetencje wynikające z tych przepisów ustawy o ochronie przyrody są niezależne od tych wynikających z art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W oparciu o ww. przepis ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz, prezydent miasta, a w określonych przypadkach – także starosta, wydają zezwolenia (decyzje) na wniosek strony, a starosta na podstawie ww. przepisu ustawy – Prawo wodne wydaje z urzędu decyzję ustalającą zakres i termin wykonania obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości. Kompetencje tych organów, chociaż mogą dotyczyć usunięcia drzew lub krzewów, nie są względem siebie konkurencyjne, ani nie wyłączają się wzajemnie. Analogicznie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy wójtem gminy a dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w przedmiocie usunięcia drzew (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II OW 61/08, Lex nr 515619). Sąd orzekający w tej sprawie - podzielając pogląd zawarty w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - stwierdził nadto, że treść art. 83 ust. 6 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody oznacza, iż w przypadku usuwania drzew lub krzewów na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (a zatem w oparciu o przepisy ustawy – Prawo wodne), nie jest wymagane uzyskanie dodatkowego zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się w obszarze urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W sytuacji zatem, gdy organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego wydaje z urzędu decyzję nakładającą obowiązki z zakresu utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, adresat tej decyzji nie jest obowiązany uzyskać odrębnego zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli ich usunięcie stanowi treść nałożonego obowiązku. W przypadku natomiast, gdy właściciel urządzenia melioracji wodnych szczegółowych żąda wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów rosnących w obszarze tego urządzenia, m.in. w celu wykonania obowiązku prawidłowego utrzymania tegoż urządzenia, właściwym do wydania zezwolenia będzie organ określony w art. 83 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o ochronie przyrody. Sytuacja taka występowała w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r., albowiem działka nr [..], obręb G., objęta wnioskiem Wójta Gminy o zezwolenie na usunięcie drzew, stanowi rów melioracyjny, a zatem urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, będący przy tym własnością Gminy. Jednocześnie we wniosku o wydanie zezwolenia Wójt Gminy wskazał, że usunięcie drzew ma na celu udrożnienie rowu melioracyjnego, co z kolei ma umożliwić odpływ wód z przyległych pól poprzez system drenarski. W stosunku do tej nieruchomości Starosta nie prowadził postępowania z urzędu w trybie art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Dodać nadto należy, że w decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r. przywołano także jako podstawę prawną art. 86 ust. 1 pkt 13 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym nie pobiera się opłat za usunięcie drzew jeżeli usunięcie było związane z regulacją i utrzymaniem koryt cieków naturalnych, wykonywaniem i utrzymywaniem urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz ochronie przeciwpowodziowej w zakresie niezbędnych do wykonania i utrzymania tych urządzeń. Umożliwienie odpływu wód z przyległych pól poprzez system drenarski poprzez udrożnienie rowu melioracyjnego polegające na usunięciu drzew porastających tenże rów, co stanowiło zawarte we wniosku uzasadnienie przyczyny usunięcia drzew, niewątpliwie zmierza do utrzymania urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych w zakresie niezbędnym do utrzymania tego rowu melioracyjnego. Z tych przyczyn sprawa usunięcia drzew z ww. nieruchomości podlegała rozpatrzeniu przez Starostę w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji powyższego również zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do dokonania w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r. wynikał z tejże ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji podkreśliło, że odmienność co do uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie może uzasadniać uchylenia decyzji tego organu z dnia 9 stycznia 2017 r., poprzedzającej zaskarżoną decyzję, skoro w swej sentencja decyzja ta była prawidłowa. Sąd, działając w granicach sprawy, odniósł się również do stanowiska Kolegium zawartego w decyzji tego organu z dnia 9 stycznia 2017 r., uznając zarzuty rażącego naruszenia prawa opisane w tejże decyzji, skierowane wobec decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r., również za bezzasadne. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym organ właściwy do wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych (brzmienie przepisu według daty wydania decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r.). Przepis ten jest przepisem proceduralnym, a nie - jak błędnie twierdził organ, przepisem prawa materialnego, albowiem określa sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, przewidując jako obligatoryjne przeprowadzenie dowodu z oględzin zadrzewień. Nie kwestionując poglądu o dopuszczalności oparcia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji na rażącym naruszeniu przepisu postępowania, wskazać należy, że tego rodzaju naruszenie nie miało miejsca przy wydawaniu ww. decyzji Starosty. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, co dostrzegło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonano oględzin drzew. Wskazuje na to protokół z oględzin drzew, w którym stwierdzono, że w dniu 11 kwietnia 2011 r. dokonano przeglądu drzew proponowanych do wycinki, opisano podjęte ustalenia (nie zawarto przy tym wyraźnego stwierdzenia, że gatunków chronionych w obrębie tych zadrzewień nie stwierdzono), a nadto wskazano na sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Dokumentacja ta wprawdzie nie znajduje się w aktach administracyjnych Starosty (w aktach sprawy znajdują się natomiast dwie fotografie rowu melioracyjnego z drzewami dołączone przez wnioskodawcę do wniosku), jednak jej brak nie uzasadnia stwierdzenia, że przedmiotową decyzję Starosta wydał z rażącym naruszenie ww. przepisu. Nie można bowiem zarzucić, że nie przeprowadzono wymaganego ustawą dowodu w sprawie w postaci oględzin drzew, a jedynie w takim przypadku można byłoby uznać wydanie ocenianej decyzji z rażącym naruszeniem art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody. Kwestionowanie przydatności dokonanych w toku oględzin dla ustalenia okoliczności występowania w obrębie wnioskowanych do wycięcia drzew gatunków chronionych, powinno być objęte zarzutem naruszenia przepisów postępowania w trybie zwykłym, nie może stanowić natomiast wystarczającej podstawy formułowania zarzutu rażącego naruszenia postępowania w trybie nadzwyczajnym postępowania. Również zarzut rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należało ocenić jako niezasadny. W toku postępowania zwykłego Starosta poczynił ustalenia, z których wynikało, że drzewa proponowane do usunięcia rosną w korycie rowu, a tym samym stanowią przeszkodę w swobodnym odpływie wody oraz zaburzają właściwe stosunki hydrologiczne. Ustalenia w tym zakresie, wbrew twierdzeniu organu, zostały zatem poczynione i stanowiły podstawę faktyczną wydania decyzji, opisaną w jej uzasadnieniu. Niedostateczność zebranego materiału dowodowego, jak chociażby kwestionowane przez Kolegium lakoniczne stwierdzenie w protokole oględzin, zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego, czy też kwestionowanie wiedzy specjalistycznej u pracownika Starostwa, może być rozpatrywana w kategoriach naruszenia prawa postępowania, jednak podnoszona powinna być w postępowaniu odwoławczym, nie wyczerpuje jednak przesłanki kwalifikowanej wady decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się bowiem jedynie według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym aktu. Prowadzone obecnie postępowanie nie zastępuje zatem postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Odnosząc się do twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w odpowiedzi na skargę, a uzupełniających uzasadnienie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 o zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 107 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak prawidłowego wskazania terminu usunięcia drzew, Sąd miał na względzie, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym i nie zastępuje decyzji. Nie może także uzupełnić tej decyzji o uzasadnienie faktyczne. Brak pełnego uzasadnienia faktycznego decyzji musi być oceniony jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a także uchybienie zasadzie przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., gdyż strony postępowania nie posiadają pełnej wiedzy, jaka była podstawa prawna i faktyczna określonego rozstrzygnięcia organu. Ponadto nieprecyzyjne określenie w decyzji terminu usunięcia drzew, w ocenie Sądu, nie stanowi rażącego naruszenia wskazanych przez Kolegium przepisów. Argumentacja zawarta w odpowiedzi uczestniczki postępowania na skargę nie miała wpływu na końcowy wynik sprawy, ponieważ polegała na zakwestionowaniu zasadności przyjętego w decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowiska o wpływie usunięcia drzew z koryta rowu melioracyjnego na poprawę stosunków wodnych. Zarzuty tego rodzaju powinny być podnoszone w trybie zwykłym postępowania administracyjnego, nie stanowią natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji jako rażąco naruszającej prawo. Powyższe okoliczności przesądzają o wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obu decyzji w tej sprawie z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.