II SA/Gd 656/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2024 r. sygn. akt SKO Gd/3612/24 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 1 października 1997 r. Prezydent Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), działając na wniosek A. (dalej: "A."), na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej: "u.g.g.w.n.", zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. T., obręb S., tj. działki nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa – A., na działki nr [...]-[...]. Wnioskiem z 17 września 2023 r. J. W. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej "k.p.a.", wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z 1 października 1997 r. podnosząc, że decyzja ta została wydana w wyniku przestępstwa. Postanowieniem z 20 czerwca 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie podziału działki nr [...] zostało wszczęte na wniosek jej właściciela, tj. A., zaś projekt podziału na podstawie opinii urbanistycznej z 11 sierpnia 1997 r. został opracowany przez geodetę posiadającego uprawnienia zawodowe w zakresie rozgraniczania i podziałów nieruchomości oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych. Z kolei decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydano w oparciu o obowiązującą w dniu jej wydania u.g.g.w.n., z zachowaniem procedur związanych z postępowaniem w sprawie wydania decyzji orzekającej o podziale nieruchomości. Prezydent wskazał, że Wnioskodawczyni od 17 stycznia 1996 r. do 30 września 1997 r. była dzierżawcą części działki nr [...] o powierzchni 3.0000 ha, a areał całej działki w dniu wydania decyzji orzekającej o podziale wynosił 12.7382 ha. Kolejna umowa dzierżawy została zawarta 1 listopada 1998 r. na działki odpowiadające obszarem z uprzedniej dzierżawy powstałe po podziale działki nr [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji Strona miała wiedzę, że nieruchomość uległa podziałowi oraz wtórnym podziałom. Wyjaśniono, że przebieg dzierżawy ustalono w oparciu o uzasadnienie prawomocnego wyroku częściowego Sądu Okręgowego w Gdańsku I Wydziału Cywilnego z 31 marca 2010 r. sygn. akt I C 687/06. Prezydent podał następnie, że obecnie obszar archiwalnej działki nr [...] jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjętym uchwałą nr XV/483/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 28 października 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wyspy Sobieszewskiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2000 r. Nr 3, poz. 6). Zgodnie z planem grunty zostały przeznaczone na następujące funkcje: 090-85 (parking: urządzenia obsługi komunikacji samochodowej), 091-22 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza), 092-33 (usługi rekreacji i wypoczynku, gastronomii), 094-14 (rolnictwo - zabudowa zagrodowa, gospodarstwa rekreacyjne, specjalistyczne). A. jest obecnie właścicielem trzech działek o łącznej powierzchni 0.4236 ha, pozostałe działki w ilości około 120 o łącznej powierzchni 12.3146 ha zostały zbyte na rzecz osób fizycznych i prawnych, część z nich została zainwestowana zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. Odwołując się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wtedy, gdy żądanie jego wszczęcia złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Stronami postępowania podziałowego są zaś wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Stronami postępowania podziałowego nie są natomiast osoby, które nie były stronami postępowania, w wyniku którego zapadła decyzja podziałowa lub które aktualnie nie mają do nieruchomości objętej tym postępowaniem tytułu prawnego. A zatem, osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Prezydent wskazał, że Wnioskodawczyni ani w dacie wydawania decyzji podziałowej (1 października 1997 r.) ani w późniejszym terminie nie była właścicielką ani użytkowniczką wieczystą dzielonej działki ani działek z niej wydzielonych, Strona była jedynie dzierżawcą. Tym samym, nie miała przymiotu strony ani w postępowaniu podziałowym, ani nie ma przymiotu strony w postępowaniu wywołanym jej wnioskiem o wznowienie postępowania. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. W ocenie Prezydenta z taką oczywistością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż zarówno w dacie wydania decyzji podziałowej, jak i obecnie Wnioskodawczyni nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...] ani działek powstałych z jej podziału. Po drugie, okoliczności powoływane przez Stronę we wniosku o wznowienie nie są źródłem jej interesu prawnego przekładającego się na prawo do żądania wznowienia postępowania. Podsumowując organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z oczywistych przyczyn o charakterze podmiotowych, a mianowicie z tego powodu, że Wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego, aby skutecznie żądać wznowienia postępowania. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 26 sierpnia 2024 r. utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przeprowadził wywód prawny dotyczący pojęcia strony i interesu prawnego w kontekście możliwości uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że Wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie podziału działki nr [...] i tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowanie zakończonego decyzją ostateczną zatwierdzającą podział tej nieruchomości. Organ odwoławczy podał, że decyzja podziałowa została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 u.g.g.w.n., który stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) - dalej: "u.g.n.", podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby mającej w tym interes prawny. Odwołując się do judykatury Kolegium podniosło, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Organ odwoławczy zaznaczył, że ww. stanowisko było prezentowane również przez sądy administracyjne orzekające w sprawach podziału nieruchomości pod rządami u.g.g.w.n. W orzeczeniach tych wskazywano, że stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel; stroną tego postępowania może być również właściwa miejscowo gmina, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości zostaną wydzielone grunty przeznaczone pod budowę ulic, które przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Nie ma natomiast podstawy do uznania za stronę postępowania o podział zarządu drogi krajowej, do której przylega dzielona nieruchomość. Wskazywano również, że wnioskodawcą i stroną takiego postępowania administracyjnego jest właściciel i wieczysty użytkownik nieruchomości. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium zwróciło uwagę, że właścicielem dzielonej nieruchomości był Skarb Państwa A. i to na wniosek tego podmiotu, zgodnie z ustaleniami obowiązującego w dniu wydania decyzji m.p.z.p., został dokonany podział działki nr [...]. Natomiast Strona od 17 stycznia 1996 r. do 30 września 1997 r. dzierżawiła wraz z innymi osobami, na podstawie umowy zawartej z A., część działki nr [...] o powierzchni 3 ha. W dniu 26 października 1998 r., już po podziale ww. nieruchomości, Wnioskodawczyni zawarła z A. kolejną umowę dzierżawy nieruchomości o powierzchni 2.1446 ha oznaczonej jako działki nr [...]-[...], na okres 10 lat począwszy od 1 listopada 1998 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Strona nie przedłożyła dowodów potwierdzających zawarcie ww. umów dzierżawy, powyższe informacje powzięto z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku Wydziału I Cywilnego z 21 marca 2010 r. sygn. akt I C 687/06. Fakt dzierżawienia przedmiotowego gruntu Strona potwierdza też w swoich pismach. Podsumowując Kolegium powtórzyło, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości podlegających podziałowi, tj. podmiotom wykazującym się prawem rzeczowym do nieruchomości. Natomiast Wnioskodawczyni nigdy nie była właścicielką ani użytkowniczką wieczystą części działki nr [...], tym samym nie może wykazać się prawem rzeczowym do tego terenu; przedmiotową nieruchomość dzierżawiła od A., która to dzierżawa nie jest prawem rzeczowym ani ograniczonym prawem rzeczowym, co wynika z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061) - dalej: "k.c.". Jako dzierżawcy nie przysługiwał jej zatem przymiot strony w postępowaniu w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości i tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że podział działki nr [...] nastąpił w okresie, gdy Strona nie legitymowała się żadnym prawem do tej nieruchomości, ponieważ już jej nie dzierżawiła - umowa wygasła 30 września 1997 r., a kolejną umowę, na dzierżawienie działek powstałych w wyniku podziału ww. działki, zawarła od 1 listopada 1998 r. na 10 lat. W skardze na ww. postanowienie Kolegium J. W. zarzuciła, że zostało ono wydane przez organ wyłączony z postępowania, zaś Wojewoda Pomorski przyznał jej już wcześniej prawo materialne w tym postępowaniu. Skarżąca poinformowała, że treść skargi uzupełni w terminie późniejszym, gdyż 5 września 2024 r. została poddana operacji oczu i do dnia wniesienia skargi nie odzyskała pełni widzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 2 lutego 2026 r. reprezentujący Skarżącą pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym (rozprawie), a nie na posiedzeniu niejawnym - w celu uzupełnienia materiału dowodowego, przede wszystkim przesłuchania strony skarżącej. Odnosząc się do kwestii, czy Skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie stwierdzono, że Strona posiada legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem jest osobą posiadającą ekspektatywę prawa własności w stosunku do działki nr [...]. Zdaniem strony skarżącej potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który orzekał, że dzierżawca co do zasady nie ma interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych dotyczących np. pozwolenia na budowę, czy planowania przestrzennego, traktując jego prawo jako obligacyjne, a nie rzeczowe. Jednakże w sprawach dotyczących prawa pierwokupu dzierżawcy (np. nieruchomości rolnej) NSA potwierdza istnienie interesu prawnego, który uprawnia do ochrony, gdy naruszone zostaje to ustawowe prawo pierwokupu (np. w postępowaniu dotyczącym zbycia nieruchomości, które powinno być poprzedzone zawiadomieniem o pierwokupie). Orzeczenia te wskazują, że dzierżawca ma prawo do zaskarżania decyzji naruszających jego prawo pierwokupu, np. decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, gdy naruszono jego uprawnienia, choć generalnie nie jest stroną w postępowaniach budowlanych. W ocenie strony skarżącej opisana wyżej sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż umowy dzierżawy zawarte pomiędzy Skarżącą a A. (obecnie K.) są sporządzone w formie papierowej, w dacie pewnej, a dzierżawa trwała od 1996 r. do co najmniej 2008 r. Okoliczności te potwierdzają, że Strona jako dzierżawca ma w tej sprawie interes prawny wynikający z istnienia jej ustawowego prawa pierwokupu. Dzierżawca nieruchomości rolnej ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zbycia tej nieruchomości, gdy naruszono jego ustawowe prawo pierwokupu (np. nie zawiadomiono go o sprzedaży), co pozwala mu na zaskarżenie decyzji. Wskazano, że orzecznictwo NSA stoi na stanowisku, iż prawo dzierżawy jest prawem osobistym (obligacyjnym), a nie obciążającym nieruchomość, co tłumaczy brak interesu w sprawach planistycznych, ale potwierdza interes, gdy naruszone jest samo prawo pierwokupu wynikające z ustawy. W dalszej kolejności zwrócono uwagę, że w trakcie wykonywania przez Skarżącą dzierżawy działki nr [...] nie była ona w ogóle zawiadamiana o żadnych czynnościach administracyjnych podejmowanych wobec przedmiotu jej rodzinnego gospodarstwa rolnego, mimo że działalność była zgłoszona do Urzędu Miasta Gdańska, gospodarstwo miało swój numer nadany przez gminę i opłacane były podatki, a Strona i jej rodzina mają zameldowanie na pobyt stały w budynku mieszkalnym położonym na tej działce. Podsumowując dotychczasowe rozważania powtórzono, że choć dzierżawca często nie ma interesu w postępowaniach planistycznych, to gdy chodzi o naruszenie jego ustawowego prawa pierwokupu NSA uznaje jego interes prawny, dając mu możliwość działania w postępowaniu administracyjnym. Wskazano również, że Skarżąca ma wywodzący się z ogólnych przepisów interes prawny jako strona postępowania, w którym zgłoszono zarzut nieważności z mocy prawa aktów notarialnych osób trzecich, na rzecz których A. przeniosła własność nowo wydzielonych działek z całości działki nr [...], z pominięciem ustawowo uprawnionego dzierżawcy. Zdaniem strony skarżącej nieważność tych aktów notarialnych potwierdza przesłanka z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 826), do której doszło w okresie od 5 sierpnia 1997 r. (pismo P.) do co najmniej 15 lutego 2008 r., tj. daty wydania wyroku NSA w sprawie II OSK 17/07, kończącego okres ustawowego zakazu sprzedaży przez A. ziemi rolnej działki nr [...]. Zakaz sprzedaży był zastosowany w celu zabezpieczenia i zapobiegania dalszym transakcjom, w tym sprzedażom, mającym miejsce w trakcie trwania sporu o prawo własności, co mogłoby skomplikować sytuację prawną i materialną ewentualnego prawowitego właściciela. Mimo tego ustawowego zakazu A. dokonała sprzedaży nowo wydzielonych części działki nr [...] z pominięciem ustawowo uprawnionego dzierżawcy. W tej kwestii trwa postępowanie cywilne. Mając powyższe na uwadze podniesiono, że Skarżąca ma interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej decyzji wydanej co do gruntu obciążonego ustawowym prawem pierwokupu, ponieważ w chwili wydania decyzji o podziale działki nr [...] dzierżawca powinien być zawiadamiany o czynnościach administracyjnych dotyczących gruntu objętego ekspektatywą ustawowego prawa pierwokupu. Zaskarżona decyzja została wydana po dwóch latach trwania nieprzerwanej dzierżawy, jednak już w 1996 r. oraz w 1997 r. dzierżawca wniósł pisemne wnioski do A. (kopie w aktach sprawy o wykup) o zamiarze zakupu całości rolnej części działki nr [...]. Zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie u.g.g.w.n., która została uchylona i zastąpiona u.g.n. Obie ustawy wyraźnie wskazują, że "zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele rolne i leśne". O tym zaś, że działka nr [...] była przeznaczona wyłącznie na cele rolne, jak też jest działką zabudowaną, potwierdza treść ostatecznej decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 maja 1994 r. o przekazaniu w całości działki nr [...] do Zasobu Skarbu Państwa administrowanego przez A., bez zastrzeżeń w dziale III księgi wieczystej. Wskazano, że następnie działka ta została włączona do obszaru prawem chronionego jako grunty pochodzenia organicznego klasy II i III i ten stan prawem chroniony trwa do dnia dzisiejszego. Działka ta weszła w skład zasobu A. jako działka Państwowego Funduszu Ziemi. Ponadto w sierpniu 1997 r., zatem na około jeden miesiąc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Wojewoda Gdański, na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wszczął postępowanie o stwierdzenie, czy działka nr [...] została przekazana do zasobu Skarbu Państwa zgodnie z prawem i wobec tego stanu sprawy, pisemnie zobowiązał A. o wstrzymanie wszelkich czynności zmierzających do trwałego rozdysponowania tej działki. Do takich czynności należy również wydanie zaskarżonej decyzji o podziale. Zwrócono również uwagę, że treść art. 92-100 u.g.g.w.n. oraz zastępująca ją u.g.n. wskazują, iż wójt/burmistrz, a zatem także Prezydent, nie mają legitymacji do dokonywania podziału działek rolnych Skarbu Państwa leżących na terenie danej gminy. Właściwym organem w kwestii przeprowadzenia postępowania i wydania stosownej decyzji o podziale gruntu rolnego leżącego w danej gminie, a należącego do Skarbu Państwa, jest wojewoda, przy czym jeżeli dany grunt rolny jest objęty ochroną prawną, tak jak w przypadku działki nr [...], to podziałowa decyzja wojewody musi być poprzedzona wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej właściwego ministra o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej. Wskazano, że w sprawie działki nr [...] w aktach sprawy znajdują się dwa pisma Wojewody Pomorskiego potwierdzające, że działka ta nigdy nie została podzielona, zatem nie jest ona wyłączona z produkcji rolnej. W ocenie strony skarżącej powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja podziałowa została wydana przez niewłaściwy organ oraz w wyniku popełnienia przestępstwa (tak jak Skarżąca opisała we wniosku o wznowienie postępowania). Podkreślono, że naruszenie właściwości organu jest przyczyną nieważności postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), którą to nieważność sąd administracyjny zobowiązany jest brać pod uwagę z urzędu na każdym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 sierpnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z 20 czerwca 2024 r. odmawiające J. W. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 1 października 1997 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w G. przy ul. T., obręb S., tj. działki nr [...] na działki nr [...]-[...]. Przystępując do oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć w pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji. Zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna. W konsekwencji wzruszenie decyzji ostatecznych nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków, do których należą m.in. tzw. tryby nadzwyczajne, w tym tryb wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji pojawia się w sytuacjach, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Samo jednak złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie prowadzi do jego wznowienia. Zanim bowiem dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności - przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest badać następujące kwestie: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim wskazane przyczyny wznowienia określone w art. 145-145b k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do jego złożenia. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Z przywołanych powyżej regulacji wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przyczyny podmiotowe mogą być jedynie wyjątkowo podstawą odmowy wznowienia postępowania. Obejmują one przypadki złożenia wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, ale na obiektywne naruszenie interesu prawnego, lub w sytuacji złożenia wniosku przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 86/14, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W judykaturze podkreśla się, że o statusie strony decydują przepisy prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (zob. uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, ONSAiWSA 2022/5/64). Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w podstawie prawnej decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia domaga się Skarżąca, tj. decyzji Prezydenta z 1 października 1997 r., przywołano art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), który stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia (ust. 2). Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji ogólnej (ust. 4). Przywołaną wyżej u.g.g.w.n. zastąpiła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), która w art. 97 ust. 1 stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z uprawnień właścicielskich, o których mowa w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.). Z normy tej bierze się jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału przedmiotu jego prawa własności. Dla przykładu można wskazać, że skoro sąsiedzi nieruchomości podlegającej podziałowi nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego, to nie mogą zostać uznani za stronę postępowania podziałowego. Podobnie należy ocenić sytuację prawną dzierżawcy danej nieruchomości (jak w sprawie niniejszej). Przesądza o tym brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. W konsekwentnie prowadzi to do wniosku o prawidłowości orzeczenia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiada, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (zob. np. wyroki: z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2719/19, z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2922/20 i z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1002/17). Stanowisko to jest prezentowane również w piśmiennictwie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 215; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2014, s. 602; M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, s. 518). Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca nie była i nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej podziałem, nie była także stroną postępowania podziałowego. Żądając wznowienia postępowania Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu bycia dzierżawcą działki nr [...], a następnie działek powstałych z jej podziału. Stanowisko Strony i argumentacja na jego poparcie nie może jednak skutkować oceną, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego, które określają sytuację prawną Skarżącej, a były podstawą wydania ostatecznej decyzji podziałowej. Sytuacja ta wyraźnie wskazuje na interes faktyczny, jednak Sąd nie dopatrzył się naruszenia żadnego przepisu prawa materialnego, z którego Strona mogłaby wywodzić interes prawny do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z 1 października 1997 r. o podziale nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym jego praw majątkowych wynika z uprawnień właścicielskich, o których mowa w art. 140 k.c. Z normy tej bierze się jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału przedmiotu jego prawa własności. Skoro Skarżąca jako dzierżawca nieruchomości podlegającej podziałowi nie miała do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego, to nie mogła zostać uznana za stronę postępowania podziałowego. Przesądza o tym brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Z podanych wyżej przyczyn akceptacji podlegało stanowisko Kolegium co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia Prezydenta o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się końcowo do sformułowanego w piśmie procesowym z 2 lutego 2026 r. wniosku dowodowego (przesłuchanie strony skarżącej) należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (zob. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 202/20). W myśl art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jedynie w drodze wyjątku sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14). Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wprost wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, np. dowodu z przesłuchania stron, zeznań świadka, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Z tych względów zawarty w piśmie procesowym z 2 lutego 2026 r. wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie było przez to konieczności wyznaczania rozprawy i dlatego Sąd skorzystał z możliwości, jaką ustawodawca przewidział w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]