II SA/Gd 659/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. F. na uchwalę Rady Gminy z dnia 26 września 2012 r. nr XXXII/70/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...] gmina [...] w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] oddala skargę. W dniu 3 czerwca 2013 r. do Rady Gminy wpłynęło wezwanie B. F. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu P. gmina K., w rejonie ulic Majakowskiego, Broniewskiego, Henryka Sienkiewicza, Marii Konopnickiej, Juliana Tuwima, Słowackiego. Wskazał wnoszący wezwanie, że zaskarżona uchwała dotyczy działek nr [...] położonych w P. gm. , które stanowią współwłasność B. F.. B. F. zakwestionował przedmiotową uchwałę wskazując, że narusza ona jego interes prawny i materialny w stosunku do jego własności poprzez likwidację dróg wewnętrznych - działki [...] , działki [...] , części działki [...], działki [...] i nadanie tym działkom statusu dróg publicznych. W przekonaniu skarżącego Rada Gminy przekroczyła zakres swoich uprawnień. Uchwałą z 18 lipca 2013 r. Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa złożonego przez B. F.. Uchwała została doręczona skarżącemu 22 lipca 2013 r.. W dniu 29 lipca 2013 r. B. F. wniósł do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przedmiotowa uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działki nr [...] stanowią drogi wewnętrzne w myśl art. 8 ustawy o drogach publicznych. Działki te nie mają statusu dróg publicznych. Nie zgodził się skarżący się na likwidację dróg wewnętrznych twierdząc, że drogi wewnętrzne nie wchodzą w zakres zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie należą do gminy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 2a, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Podkreślił także rażące naruszenie art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż wywłaszczenie nieruchomości pod drogę publiczną związane jest z jej przeznaczeniem w planach zagospodarowania przestrzennego. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się nieruchomości pod drogi publiczne z terenów, które są przeznaczone do wydzielania nowo powstałych działek pod budownictwo jednorodzinne i na wniosek właściciela takiego terenu. Działki [...] zostały wydzielone jako drogi wewnętrzne do obsługi wydzielonych w tym samym czasie działek budowlanych, obecnie zabudowanych. Przedmiotowe działki są drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność B. F., który nie składał wniosku o zmianę miejscowego planu, w związku z tym domaga się nienaruszania statusu dróg wewnętrznych i nie naruszania jego własności. Skarżący podniósł także zarzut braku spójności pomiędzy obowiązującym studium a wyłożonym do wglądu projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis w studium jest jednoznaczny, że przedmiotowe działki są drogami wewnętrznymi zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W zaskarżonym projekcie nr 042013 do zaskarżonej uchwały jest brak proporcji między interesem publicznym a interesem indywidualnym, to oznacza brak zgodności studium z planem. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, ze przedmiotowa uchwała przesądza o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu dla konkretnego rejonu. Zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i we wniesionej skardze wykraczają poza zakres przedmiotowy uchwały i dotyczą ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie planu miejscowego, który jest w trakcie procedury jego uchwalania. Pełnomocnik Rady wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, ponieważ uchwała nie przesądza o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obszarze opracowania, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Dopiero ostatecznie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych planem. W piśmie z 28 października 2013 r. skarżący wniósł o dokonanie zmiany granic obszaru objętego uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego poprzez wyłączenie działek [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Tytułem wstępu do rozważań w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w zakresie interesu prawnego skarżącego) w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym przytoczyć można, że "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje podejmowanie jednego tylko aktu mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko postanowienia tego planu mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Inne akty planistyczne gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – mają charakter aktów prawa wewnętrznego i wiążą tylko organy gminy. [...] W przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice. Co do zasady zatem, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany" (vide wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sadów administracyjnych). W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) skargę oddalił.