II SA/Gd 67/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. v. D. i A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2022 r., nr WOP.7721.110.2022.KK w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 15 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", w sprawie placu zabaw położonego na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej [..] na działkach nr [...]-[...] przy ul. P. [..]-[...] w Tczewie, obręb [...]. Pismem z 15 czerwca 2022 r. J. D. i A. P. (dalej: "Skarżący") wnieśli od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że dowiedzieli się o niej 13 czerwca 2022 r. w ramach dostępu do informacji publicznej. Skarżący zaznaczyli, że ponieważ nie są w posiadaniu decyzji uzasadnienie odwołania zostanie przesłane w terminie późniejszym. Pismem z 4 lipca 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") poinformował Skarżących m.in. o tym, że osoby, które czują się pominięte w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania, jeżeli zostało ono już zakończone poprzez wydanie ostatecznej decyzji. W związku z tym PWINB zwrócił się do Skarżących o jednoznaczne pisemne wskazanie, czy pismo z 15 czerwca 2022 r. ("odwołanie") należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego przez PINB decyzją z 15 lutego 2022 r., przy czym przesłanką wznowienia miałoby być pominięcie Skarżących jako stron tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a."). Przesyłki pocztowe zawierające ww. pismo z 4 lipca 2022 r. zostały uznane za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a., tzn. zwrócone do PWINB jako niepodjęte w terminie, pomimo awizowania ich w dniach 8. i 18. lipca 2022 r. W piśmie z 5 lipca 2022 r. Skarżący uzasadnili odwołanie, a w piśmie z 22 lipca 2022 r. złożyli do niego aneks. W korespondencji mailowej z 1 września 2022 r. skierowanej do PWINB J. D. poinformowała, że ze względu na komplikacje zdrowotne powstałe w następstwie upadku na sąsiadującym z placem zabaw chodniku, Skarżący podjęli decyzję o dalszym leczeniu poza miejscem zamieszkania, przez co nie będzie docierała do nich korespondencja organu. W związku z tym zwrócono się z prośbą o doręczanie jej za pośrednictwem poczty elektronicznej. W odpowiedzi na ww. pismo PWINB poinformował J. D., że w świetle przepisów art. 39 i nast. k.p.a. korespondencja jest kierowana do adresatów za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 896) albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r., poz. 344), tj. na elektroniczną skrzynkę podawczą, natomiast e-mail nie jest środkiem komunikacji elektronicznej przewidzianym w tych przepisach. W związku z tym PWINB wezwał J. D. do jednoznacznego, pisemnego wskazania aktualnego adresu do doręczeń bądź poinformowanie o ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń. Końcowo PWINB poinformował J. D., że w skierowanym do Skarżących piśmie z 4 lipca 2022 r. zwrócił się z prośbą o jednoznaczne wskazanie, czy pismo z 15 czerwca 2022 r. ("odwołanie") należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z 15 lutego 2022 r., przy czym przesłanką wznowienia miałoby być pominięcie Skarżących jako stron tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Poinformowano również, że skierowane do Skarżących przesyłki pocztowe zawierające pismo z 4 lipca 2022 r. zostały uznane za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. (tj. zwrócone do PWINB jako niepodjęte w terminie, pomimo awizowania ich w dniach 8. i 18. lipca 2022 r.). W korespondencji mailowej z 24 października 2022 r. skierowanej do PWINB Skarżący, w odpowiedzi na pismo PWINB z 15 września 2022 r., zwrócili się z prośbą o podjęcie dalszych działań w przedmiotowej sprawie zgodnie z ich odwołaniem z 15 czerwca 2022 r. i jego pisemnym uzasadnieniem z 5 lipca 2022 r. Postanowieniem z 24 listopada 2022 r. PWINB, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie przez Skarżących terminowi do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 15 lutego 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w świetle przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. o tym, jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane. PWINB wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez J. D. i A. P. wobec decyzji, która w dacie odwołania posiadała walor ostateczności. Pomimo otrzymania ww. informacji w pismach z 4 lipca 2022 r. i 15 września 2022 r. Skarżący nie wskazali, aby ich "odwołanie" stanowiło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Tymczasem zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że art. 127 § 1 k.p.a. daje legitymację do wniesienia odwołania "stronie", a więc podmiotowi, który spełnia przesłanki określone w przepisach art. 28, 29 i 30 tej ustawy. Zdaniem PWINB interes prawny strony wyrażający się m.in. w możliwości bycia stroną w postępowaniu odwoławczym należy pojmować szeroko w ścisłej zależności z ustrojową zasadą dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 k.p.a., która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich jej istotnych okoliczności, przy czym obowiązek ten odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uprzednio toczyło się postępowanie w trybie nadzwyczajnym (art. 156 k.p.a.) wobec decyzji z 20 grudnia 2012 r. orzekającej o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawie placu zabaw położonego na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. P. [...]-[...] w Tczewie (działki nr [...]-[...]). W uzasadnieniu decyzji z 30 września 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 20 grudnia 2012 r. zwrócono uwagę, że o ile w sprawie przedmiotowego placu zabaw nie było podstaw do interwencji w trybie nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, o tyle konieczne jest dokonanie (przez PINB) oceny placu zabaw w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych. PWINB zaznaczył, że Skarżący byli stronami ww. postępowania w trybie nadzwyczajnym, co znalazło swoje potwierdzenie na kolejnych etapach tego postępowania, tzn. w postępowaniu odwoławczym, w wyniku którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 4 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z 30 września 2020 r. oraz w postępowaniu sądowym zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 297/21 oddalającym skargę Skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 grudnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że o ile Skarżący powinni byli zostać uznani za strony postępowania także na etapie rozpatrzenia ww. sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, o tyle odwołanie zostało wniesione w uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że doręczenie decyzji w trybie przepisów regulujących kwestię dostępu do informacji publicznej nie zastępuje doręczenia decyzji w trybie zwykłym, które wiąże się z możliwością skorzystania przez strony z prawa do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci odwołania. Podsumowując PWINB podniósł, że skoro odwołanie od decyzji PINB z 15 lutego 2022 r. nie zostało wniesione przez Skarżących w wymaganym terminie należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności ww. decyzji w trybie odwoławczym w świetle zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz w piśmie uzupełniającym (uzasadnieniu). W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wnieśli o jego uchylenie i nakazanie wznowienia postępowania zgodnie z wnioskiem sformułowanym w uzasadnieniu odwołania z 5 lipca 2022 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wiedzę o wydaniu przez PINB decyzji z 15 lutego 2022 r. Skarżący powzięli 13 czerwca 2022 r. w siedzibie organu pierwszej instancji w ramach dostępu do informacji publicznej i już 15 czerwca 2022 r. wnieśli od tej decyzji odwołanie. Tekst decyzji doręczono Skarżącym 27 czerwca 2022 r., a sporządzone na jego podstawie uzasadnienie odwołania Skarżący doręczyli organowi pierwszej instancji 5 lipca 2022 r. Z chronologii wydarzeń wynika zatem bezspornie, że odwołanie Skarżących wpłynęło w terminie. Skarżący zarzucili, że PWINB nie czytał z należytą starannością i zrozumieniem uzasadnienia odwołania, bo na s. 8 nie dostrzegł istotnej dla sprawy informacji o wydaniu decyzji po uchyleniu przez Starostę Tczewskiego decyzji z 18 marca 1998 r. o pozwoleniu na budowę "Osiedla [...]" przy ul. P. [...]-[...] w Tczewie, którą to decyzję PINB przyjął za podstawę swojego orzeczenia. Innymi słowy, oprócz przesłanki wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., występuje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 tej ustawy. Dla organu odwoławczego oczywiste powinno być, że w sytuacji, kiedy strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, wniesione przez nie odwołanie jest tożsame z wnioskiem o wznowienie postępowania, zważywszy że Skarżący jednoznacznie wyrazili swoja wolę w uzasadnieniu odwołania z 5 lipca 2022 r. pisząc: "Wnosimy o rozstrzygnięcie sprawy przez Organ Wojewódzki lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu, niezaangażowanemu osobiście w sprawę organowi nadzoru budowlanego". Tymczasem w piśmie z 15 września 2022 r. PWINB pisze: "wobec braku odpowiedzi na ww. pismo zgodnie ze wskazaniem tut. organu, zostaną podjęte dalsze działania w przedmiotowej sprawie w związku z "odwołaniem" z 15 czerwca 2022 r.". Natomiast o uzasadnieniu odwołania z 5 lipca 2022 r., stanowiącego integralną część odwołania, PWINB nie wspomniał pomimo tego, że właśnie w nim zawarty był wniosek Skarżących o wznowienie postępowania przed organem nadzoru budowlanego spoza Tczewa. W takich okolicznościach faktycznych sprawy postawienie pytania przez organ odwoławczy co do sposobu załatwienia sprawy uznano za nieuprawnione. Odwołując się do treści art. 9 k.p.a. Skarżący zarzucili, że PWINB bez podania podstawy prawnej zadaje nieuprawnione pytania, a brak odpowiedzi na nie sankcjonuje twierdzeniem o uchybieniu terminowi. W ocenie Skarżących z wypaczonej prawnie logiki organu odwoławczego miałoby wynikać, jakoby brakiem odpowiedzi na pismo z 4 lipca 2022 r. Skarżący wyrazili zgodę, aby ich odwołaniu nadać status pisma wniesionego z uchybieniem terminu. Wobec wskazanych w skardze uchybień procesowych Skarżący zarzucili PWINB absolutny brak logiki procesowej i nieznajomość przepisów prawa. Ponadto zarzucili naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia, które zaprzecza faktom i poprawności powołania podstawy prawnej skarżonego postanowienia. Zdaniem Skarżących organ odwoławczy nie był uprawniony do żądania od nich złożenia jakiejkolwiek deklaracji co do trybu, w jakim ma on prowadzić postępowanie odwoławcze. Podkreślono, że postępowanie administracyjne nie jest koncertem życzeń, tak samo jak pisma PWINB z 4 lipca 2022 r. i 15 września 2022 r. nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia biegu terminu na wniesienie odwołania i nie uprawniają organu do posłużenia się art. 134 k.p.a., bowiem ten w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Organ odwoławczy miał natomiast ustawowy obowiązek działania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., bowiem na nim spoczywał obowiązek dokonania oceny w zakresie posiadania przez Skarżących własnego interesu prawnego oraz nie podjętej w postanowieniu kwestii z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., której rozpatrzenie nie wymaga złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 9, art. 124 § 2, art. 129 § 2, art. 134, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB z 24 listopada 2022 r. i obciążenia go kosztami niniejszego postępowania. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 listopada 2022 r. stwierdzające uchybienie przez J. D. i A. P. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie orzekającej o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) w sprawie placu zabaw położonego na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", na działkach nr [...]-[...] przy ul. P. [...]-[...] w Tczewie, obręb [...]. Ocena Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła zatem prawidłowości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stąd też Sąd nie mógł przedmiotem swoich rozważań i tym samym kontroli poddać innych kwestii niż związane z badaniem prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie zachowania przez Skarżących terminu do wniesienia odwołania. W szczególności poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje ocena zgodności z prawem decyzji PINB z 15 lutego 2022 r. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem tę regulację poprzez wskazanie w art. 127 § 1 k.p.a., że stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie tego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany - w świetle art. 134 k.p.a. - do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 845/21). Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a. i odpowiada przepisom prawa. Skoro Skarżący złożyli odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to PWINB nie mógł przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązany był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Skuteczne uchylenie się od skutków uchybienia terminu możliwe jest natomiast jedynie przy zastosowaniu dopuszczalnych środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu, jednakże w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony. Odnosząc się do stanowiska Skarżących, że ich pismo z 15 czerwca 2022 r. powinno zostać potraktowane przez PWINB jako wniosek o wznowienie postępowania należy odwołać się do ugruntowanego w piśmiennictwie poglądu, zgodnie z którym jeżeli treść żądania zawartego w podaniu budzi wątpliwości organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 434). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organ administracji publicznej ma obowiązek każdorazowo analizować treść złożonego doń pisma, a w wypadku wątpliwości co do treści zawartego w piśmie żądania organ powinien zwrócić się do wnoszącego pismo o sprecyzowanie żądania. Już w wyroku z 17 września 1992 r. sygn. akt III SA 949/92 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") stwierdził, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Również w najnowszych judykatach NSA akcentuje, że gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ zobowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywisty sens. Tylko osoba wnosząca podanie określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, jego uszczegółowienie należy do tej osoby, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. To strona decyduje, jaką drogę wybiera aby dochodzić swych praw (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 3279/19). Jak wynika z akt sprawy, po przekazaniu przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego pisma Skarżących z 15 czerwca 2022 r. zatytułowanego "odwołanie", PWINB pismem z 4 lipca 2022 r. poinformował Skarżących m.in. o tym, że osoby, które czują się pominięte w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie, mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania, jeżeli zostało ono już zakończone poprzez wydanie ostatecznej decyzji. W związku z tym organ odwoławczy zwrócił się do Skarżących o jednoznaczne pisemne wskazanie, czy pismo z 15 czerwca 2022 r. ("odwołanie") należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego przez PINB decyzją z 15 lutego 2022 r., przy czym przesłanką wznowienia miałoby być pominięcie Skarżących jako stron tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że przesyłki zawierające ww. pisma zostały wysłane na adres zamieszkania Skarżących i wobec nieobecności adresatów były dwukrotnie awizowane (8. i 18. lipca 2022 r.), o czym umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej. Na skutek niepodjęcia przesyłek w terminie 14 dni od daty pierwszego awiza zostały one zwrócone do nadawcy, który uznał je za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na maila J. D. z 1 września 2022 r. PWINB poinformował Skarżącą, że w skierowanych do niej i A.P. pismach z 4 lipca 2022 r. zwrócił się z prośbą o jednoznaczne wskazanie, czy pismo z 15 czerwca 2022 r. ("odwołanie") należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z 15 lutego 2022 r., przy czym przesłanką wznowienia miałoby być pominięcie Skarżących jako stron tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Poinformowano również, że skierowane do Skarżących przesyłki pocztowe zawierające pismo z 4 lipca 2022 r. zostały uznane za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. (tj. zwrócone do nadawcy jako niepodjęte w terminie, pomimo awizowania ich w dniach 8. i 18. lipca 2022 r.). Z przesłanych Sądowi akt sprawy wynika również, że w korespondencji mailowej z 24 października 2022 r. skierowanej do PWINB Skarżący, w odpowiedzi na pismo organu odwoławczego z 15 września 2022 r., zwrócili się z prośbą o podjęcie dalszych działań w przedmiotowej sprawie zgodnie z ich odwołaniem z 15 czerwca 2022 r. i jego pisemnym uzasadnieniem z 5 lipca 2022 r. Z powyższego wynika, że PWINB podjął działania mające na celu ustalenie rzeczywistej woli Skarżących i wobec ich konsekwentnego stanowiska, że pismo z 15 czerwca 2022 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji PINB z 15 lutego 2022 r. rozpoznał je we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, stwierdzając uchybienie terminu do jego wniesienia. Należy zwrócić uwagę, że w piśmie z 15 czerwca 2022 r. zatytułowanym "odwołanie" Skarżący przywołali przepisy art. 127 § 1 i 2 k.p.a. regulujące kwestię wnoszenia odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, a także wskazali, od której decyzji wnoszą odwołanie (tj. od decyzji PINB z 15 lutego 2022 r.). Również w skierowanej do PWINB korespondencji mailowej z 24 października 2022 r. Skarżący zwrócili się z prośbą o podjęcie dalszych działań w przedmiotowej sprawie "zgodnie z naszym odwołaniem z dnia 15 czerwca i jego pisemnym uzasadnieniem z dnia 05 lipca 2022 roku". Wynika z tego, że wolą Skarżących było, aby złożone przez nich pisma traktować jako odwołanie od decyzji, a nie wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu PWINB dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał procesowy. Podstawy zastosowania art. 134 k.p.a. zostały w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania stawiane przez art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]