II SA/Gd 674/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg K. R., E.R. i M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na E. R. i M. R. inwestorów robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek wykonania pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, następujących robót budowlanych w lokalu nr [...] we wskazanym budynku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 stycznia 2013 r.: a) zdemontować podłączenia dwóch piecyków typu "koza" na paliwo stałe od przewodów kominowych, b) zamurować otwory w przewodach kominowych, które pozostaną po demontażu podłączeń odprowadzenia dymu z dwóch piecyków " koza" na paliwo stałe, c) przywrócić ścianę o grubości 50 cm do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu o szerokości 81 cm prowadzącego z korytarza do pomieszczenia kotłowni, d) wykonać w ścianie działowej pomiędzy kotłownią a pomieszczeniem gospodarczym otwór przejściowy o wysokości w świetle co najmniej 190 cm, e) przedłożyć w inspektoracie oświadczenie osoby nadzorującej wykonanie czynności wymienionych w pkt 1 a-d o sposobie wykonania robót wraz z opinią mistrza kominiarskiego dotyczącą szczelności wykonanych zamurowań. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podjęto ją w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2012 r. uchylającej uprzednią decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji orzekającą o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowalne. Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej wskazał, że brak pozwolenia na budowę narusza przepisy art. 28 ustawy Prawo budowlane i obliguje organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 tej ustawy celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zwrócił także uwagę, że organ I instancji orzekając o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy oparł się na ocenie wykonanych robót zawartej w inwentaryzacji dostarczonej przez inwestora, podczas gdy obowiązek oceny robót pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi spoczywał na organie I instancji na bazie własnych ustaleń i dostarczonej przez inwestora dokumentacji. Ponadto wskazano, że organ I instancji nie przeanalizował wykonanych robót budowlanych związanych z montażem dwóch kominków typu "koza" stanowiących dodatkowe źródło ogrzewania lokalu nr [...] pod kątem spełnienia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) określonych w § 132 ust. 3 w zw. z § 150 ust. 9, § 140 ust. 1 i 2 i § 266 oraz 145 ust. 1 rozporządzenia. Opinia kominiarska znajdująca się w inwentaryzacji wskazuje jedynie, że "2 kominki typu koza są podłączone prawidłowo w pokojach do przewodów kominowych. Wentylacje w pokojach są sprawne. Nawiewy w pokojach wykonano prawidłowo" , a więc nie obejmuje ww. przepisów. Podkreślono, że montaż kominków wymaga również sprawdzenia pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zapewnienie udziału wszystkich stron w postępowaniu. Nadto organ wyjaśnił, że postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie można żądać dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę powiatowy organ nadzoru budowlanego umożliwił stronom zapoznanie się ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym, w tym protokołem z oględzin lokalu z dnia 10 stycznia 2012 r., w której nie uczestniczyli B. i K. R., inwentaryzacją robót wraz z opinią kominiarską przedłożoną przez inwestorów E. i M. R. oraz dokumentacją fotograficzną złożoną do akt przez K. R. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji stwierdził, że w miejsce istniejących uprzednio pieców kaflowych wykonano podłączenia dwóch piecyków typu "koza". Piecyk kominkowy został zainstalowany 10 lat temu, natomiast w pokoju zlokalizowanym przy schodach w miejsce pieca kaflowego postawiono żeliwny piecyk na drewno podłączony do tego samego przewodu kominowego, do którego uprzednio podłączony był piec kaflowy. Organ I instancji na podstawie dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji stwierdził, że piecyki typu "koza" podłączone zostały do przewodów kominowych dymowych o przekroju 12 cm, co jest niezgodne z przepisem § 145 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na dyspozycję § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organ I instancji uznał również, że wejście do pomieszczenia kotłowni nie posiada wymaganej minimalnej wysokości. W przedłożonej inwentaryzacji otwór ten został opisany jako otwór o wymiarach 80/185 i wskazany jako "wyburzony". Organ I instancji stwierdził, że przedłożone opracowania techniczne wskazują, że wykonany otwór w ścianie nośnej posiada nadproże gwarantujące przeniesienie obciążeń z wyższych kondygnacji, dlatego uznał że otwór ten winien być zamurowany w technologii ściany murowanej. Natomiast z uwagi na to, że do pomieszczeń technicznych musi być zapewniony dostęp nakazał wykonanie nowego otworu o wymaganej przepisami wysokości w ścianie działowej pomiędzy kotłownią a pomieszczeniem gospodarczym. Ponadto organ I instancji stwierdził, że pozostały zakres robót, obejmujący wykonanie ścianek działowych, montaż stolarki okiennej, wykonanie wylewek betonowych wraz z izolacjami przeciwwodnymi i cieplnymi, wykonanie nowych instalacji: elektrycznej, gazowej, wodociągowej, sanitarnej, wykonanie otworów nawiewnych do wszystkich pomieszczeń oraz wentylacji typu :"z" w łazience wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną, w sposób nie naruszający konstrukcji budynku zapewniający bezpieczeństwo pożarowe i warunki higieniczno-sanitarne. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ pierwszej instancji stwierdził, że przebudowa lokalu nr [...] wymagała pozwolenia na budowę, a brak jego uzyskania przez inwestora uzasadniał zastosowanie procedury naprawczej wynikającej z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i obciążenie go obowiązkami, których wykonanie doprowadzi lokal do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając odwołania wniesione przez B. i K. R. oraz M. R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części określającej obowiązki naprawcze i uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania robót ustalając nowy termin ich wykonania do dnia 30 października 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o konieczności wszczęcia procedury naprawczej z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Uznał, że nałożone obowiązki w pełni korespondują z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, a ich wykonanie doprowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w lokalu przy ul. [...] w G. Odnosząc się do treści odwołania B. i K. R. organ wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wynikającego z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się natomiast do treści odwołania M. R. stwierdzono, że materiał dowodowy, w tym ekspertyza techniczna sporządzona przez Izabelę Wegner jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy budynek jest wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, a zgodnie z przepisem § 132 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kominki mogą być usytuowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacyjnej indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych o określonych parametrach. Organ odwoławczy przyznał, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy umieszczenia piecyków z punktu widzenia wszystkich mających do tej kwestii zastosowanie przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia, tym niemniej stwierdził, że sam fakt, że przewody dymowe, do których zostały podłączone, posiadają mniejszy przekrój niż wymagany ww. przepisami daje podstawę do wydania nakazu ich demontażu. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji w dniu 7 marca 2013 r. dokonał kolejnych oględzin w celu weryfikacji dokonanych wcześniej ustaleń w zakresie pocienienia ściany zlokalizowanej w pomieszczeniu łazienki oznaczonej jako "Ł" na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Po dokonaniu pomiarów stwierdził, że ściana pomiędzy pomieszczeniem oznaczonym jako "P1" a pomieszczeniem łazienki oznaczonym "Ł" nie jest "pocieniona" Tym samym organ I instancji wycofał się z ustaleń wcześniejszych dokonanych w dniu 10 stycznia 2012 r. W skardze na powyższą decyzję K. R. wniósł o jej uchylenie jako rażąco naruszającej prawo. Wyjaśnił, że lokal mieszkalny w G. przy ul. [...], którego jest współwłaścicielem, został nielegalnie przebudowany przez współwłaścicieli M. i E. R. bez jego zgody i wiedzy oraz bez zgody jego żony B. R. Przebudowa narusza przepisy budowlane. Skarżący wskazał na likwidację ściany nośnej budynku, co powoduje pęknięcia ścian na ostatniej kondygnacji, obniżona została powierzchnia posadzki, podkopy wykonano poniżej ław fundamentowych budynku, przerobiono także instalację wodną, elektryczną i gazową. Skarżący wskazał, że inwestorzy dopuścili się również przeróbki i nielegalnej eksploatacji przewodów kominowych (dymowych i wentylacyjnych), gdyż zamontowali w przedmiotowym lokalu piece typu "koza", w wyniku czego pozbawili skarżącego i jego żonę wentylacji w mieszkaniu nr [...], którym zarządzają. Skutkiem tego w pokoju tego lokalu wydobywał się dym, co zagrażało życiu i zdrowiu jego mieszkańców. Skarżący zakwestionował również wyznaczony w zaskarżonej decyzji termin wykonania określonych robót. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzję tę zaskarżyli również E. i M. R. żądając jej uchylenia w całości. W obszernej skardze w sposób chronologiczny przestawili stan faktyczny sprawy, zarzucając przede wszystkim błędy i nieścisłości w ustaleniach faktycznych. Skarżący kwestionują uznanie budynku przy ul. [...] w G. za budynek wielorodzinny, albowiem za takim twierdzeniem nie przemawiają żadne argumenty prawne wywodzone z przepisów prawa budowlanego. W całości ponownie skarżący podważyli ustalenia w zakresie występowania w lokalu nr [...] kominków. Skarżący uważają, że w lokalu tym nie ma kominków, o czym wyraźnie pisali już w odwołaniu, a poza tym nie uwzględniono protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 marca 2013 r., w którym stwierdzono, że przewody kominowe dymne mają przekrój 15x15 cm. W odniesieniu do nałożonych obowiązków zamurowania otworu prowadzącego z korytarza do kotłowni oraz wykonania w ścianie działowej otworu przejściowego o wysokości co najmniej 190 cm skarżący powtórzyli argumentację odwołania, twierdząc, że lokal nr [...] jest piwnicą, do której nie można stosować norm właściwych lokalom mieszkalnym. Wobec powyższego otwór wejściowy prowadzący do tego pomieszczenia z piwnicy nie będzie nigdy spełniał norm wskazanych przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując również argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawę ze skargi M. R. i E. R. o sygn. akt II SA/Gd 727/13 ze sprawą ze skargi K. R. o sygn. akt II SA/Gd 674/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi przesłankami, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2013 r. utrzymującą w mocy w zakresie określonych obowiązków decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2012 r. Z powodu upływu terminu wykonania obowiązków w decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy w tym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję, ustalając nowy termin wykonania obowiązków naprawczych. Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że budynek mieszkalny położony w G. przy ul. [...] stanowi przedmiot współwłasności małżonków B. i K. R. w ½ części oraz M. i E. R. w ½ części. Przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Nie budzi również w sprawie wątpliwości, że współwłaściciele tej nieruchomości – E. R. i M. R. przeprowadzili w pomieszczeniach znajdujących się w poziomie piwnicy budynku, a określonych przez orzekające w sprawie organy jako lokal nr [...], roboty budowlane, które organy obu instancji zakwalifikowały jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy. Roboty budowlane przeprowadzone zostały bez uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, że w wyniku przebudowy tego lokalu nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego organy prawidłowo zastosowały tryb legalizacyjny zawarty w przepisach art. 50 i 51 ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przy czym postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót nie wydaje się, gdy zostały one już wykonane. Stosownie zaś do przepisu art. 51 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). Przedmiotem postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 51 ustawy są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. Tym samym ustalenie zakresu wykonanych robót ma podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawach. Inwestycja przeprowadzona przez inwestora w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu wielu robót budowlanych, których zakres i charakter nie został ustalony i oceniony w sposób nie budzący wątpliwości przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Ze względu na przedmiot polegający przebudowie, a mianowicie pomieszczenia znajdujące się w budynku stanowiącym współwłasność dwóch małżeństw, przeprowadzenie procedury naprawczej nie mogło odbywać się w oderwaniu od oceny uprawnień inwestorów E. R. i M. R. do przeprowadzania jakichkolwiek robót budowlanych w świetle przepisów ustawy. Powyższej kwestii organy nie wyjaśniły w żaden sposób, podczas gdy ustalenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było obowiązkiem organów. Wykonanie robót budowlanych w częściach budynku stanowiących przedmiot współwłasności wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli zgodnie z przepisem art. 199 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Podkreślić należy, że brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przeprowadzenie robót budowlanych kwalifikowanych jako przebudowa przedmiotu współwłasności jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, która zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego, dla swojej skuteczności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cle budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienia. Z uzasadnienia tej uchwały wynika jednoznacznie, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że "poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego - prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222 - 231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, winien zatem dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zobowiązać strony do wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 679/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 489/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy obu instancji rozpatrując kontrolowaną sprawę nie dokonały ustaleń w powyższym zakresie. Nadto, w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu prac przeprowadzonych przez inwestorów w pomieszczeniach zlokalizowanych w poziomie piwnicy budynku przy ul. [...] w G. i ustalenie działań niezbędnych do ich legalizacji w trybie art. 51 ustawy. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedla ustalonego stanu faktycznego i tym samym nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia zmierzającego do legalizacji zaistniałej samowoli. Przede wszystkim uchybienia proceduralne, a zwłaszcza naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, nie pozwalają na ostanie się zaskarżonych decyzji w mocy. W żadnych z dwóch przeprowadzonych oględzin nieruchomości przy ul. [...] w dniach 10 stycznia 2012 r. i 7 marca 2013 r. nie brali udziału współwłaściciele nieruchomości K. i B. R., podczas gdy obowiązek zapewnienia stronom udziału w przeprowadzeniu dowodu ma charakter bezwzględny i nie może być ograniczony w żaden sposób, o ile strona sama nie zrezygnuje ze swojego uprawnienia. Wszystkie strony postępowania powinny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotu sporu, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 1438/10, Baza Orzeczeń LEX nr 746541). Strona powinna mieć możliwość czynnego oraz bezpośredniego uczestniczenia w podejmowanych przez organ czynnościach, zwłaszcza zaś w przeprowadzeniu dowodu. Z całą pewnością umożliwienie stronie zapoznania się jedynie z protokołem oględzin, dokonanych bez jej udziału, nie czyni zadość zasadom aktywnego i bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 489/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 96/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 268/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, podzielić należało zarzuty skargi sformułowane przez M. R. co do wielu rozbieżności i niekonsekwencji ujawnionych w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim dotyczą one ustaleń w zakresie parametrów przewodów kominowych, do których podłączone zostały dwa piece typu "koza" w pomieszczeniu znajdującym się w poziomie piwnicy budynku przy ul. [...] w G. Z inwentaryzacji technicznej, na której oparł się organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalając w decyzji obowiązki legalizacyjnej wynika, że przekrój przewodu kominowego wynosi 12 cm, co jest niezgodne z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem z protokołu drugich oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 7 marca 2013 r. wynika, że przekrój przewodów kominowych wynosi 15 cm, co byłoby zgodne z wymogami § 145 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Do tych rozbieżności nie ustosunkował się organ odwoławczy, który to w uzasadnieniu zwrócił tylko uwagę na zmianę ustaleń w zakresie pocienienia ściany zlokalizowanej w pomieszczeniu łazienki, stwierdzając, że organ I instancji po powtórnych oględzinach wycofał się z twierdzenia, że ściana ta została "pocieniona". Podkreślić przy tym należy, że oględziny te zostały przeprowadzone przez organ I instancji już po wydaniu decyzji, a więc po zakończeniu postępowania przed tym organem. W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organy w niewystarczający sposób zbadały możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie zweryfikowały bowiem jednoznacznie, czy sporne piecyki typu "koza" mogły w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami zostać umieszczone w przedmiotowym pomieszczeniu i podłączone do przewodów kominowych. Nie usunęły rozbieżności co do tego, czy M. R. umieścił w pomieszczeniu i podłączył do przewodów kominowych oba piecyki czy tylko jeden piec typu "koza", albowiem drugi z nich znajdował się już wcześniej w tym pomieszczeniu. Nie rozważyły również wyczerpująco faktycznych możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przeprowadzonych robót budowlanych, w tym ze względu na charakter pomieszczenia podlegającego przebudowie. Organy bowiem nie wyjaśniły pojawiających się wątpliwości w zakresie samodzielności lokalu znajdującego się w poziomie piwnicy oznaczonego w zaskarżonych decyzjach nr [...]. Powyższe uchybienia w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie kwestii dotyczącej dysponowania nieruchomością na cele budowlane zdecydowały o uwzględnieniu skargi. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnienia. W pierwszej kolejności organ administracji wyjaśnić powinien kwestię uprawnień E. R. i M. R. do prowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w G. w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwzględniając stan prawny nieruchomości, co do której toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności pomiędzy współwłaścicielami. W następnej kolejności winien podjąć czynności dowodowe, a zwłaszcza przeprowadzić oględziny nieruchomości, w zgodzie z zasadami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego zapewniając wszystkim stronom postępowania czynny udział w każdej czynności procesowej, zmierzające do poczynienia ustaleń w zakresie wykonanych przez inwestora robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. W ten sposób poczynione ustalenia winien odnieść do obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych i określić najwłaściwszy sposób doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem.