II SA/Gd 676/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 4 lipca 2006 r., na podstawie art. 64, art. 119, art. 121 § 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.) nałożył na E. W., w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki, grzywnę w wysokości 7.552 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł E. W. żądając jego uchylenia, ewentualnie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że zapłata grzywny w wysokości 7.552 zł przekracza jego możliwości płatnicze, w związku z czym prosi o jej umorzenie. E. W. wyjaśnił, że wykonanie nakazu rozbiórki będzie wymagało przeprowadzenia poważnych robót budowlanych oraz sporządzenia dokumentacji. Prace te będą wymagały dużych nakładów finansowych oraz pozwolenia na budowę. Ponadto poinformował, że w sprawie nakazu rozbiórki złożył skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i czeka na rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2007 r., na podstawie art.138 § 2 i art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1116 ze zm.) uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że działka na której znajduje się obiekt przeznaczony do rozbiórki została umową darowizny z dnia 6 grudnia 2000 r. darowana przez L. W. i I. W. – E. W. i K. W. Organ drugiej instancji uznał, że od dnia 6 grudnia 2000r. następcami prawnymi L. W. - adresata decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę nadbudowy budynku stali się K. W. i E. W. W związku z powyższym prowadzenie egzekucji administracyjnej w celu wykonania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej nadbudowy, zawartego w decyzji z dnia 16 września 1999r. powinno być prowadzone również wobec K. W., która na mocy umowy notarialnej stała się współwłaścicielką nieruchomości. Pominięcie K. W., w ocenie organu odwoławczego, jest uchybieniem powodującym konieczność umorzenia prowadzonego postępowania w odniesieniu do E. W. i wystawienia nowego tytułu wykonawczego na oboje zobowiązanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości kary organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia stanowi rodzaj sankcji za nie wykonanie obowiązku, natomiast ustalona przez organ kwota jest zgodna z przepisem art. 121 § 5. Ponadto podkreślono, że zobowiązani mogą uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na nich obowiązek. Odnosząc się do pozostałych kwestii organ przypomniał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lutego 2006r. (sygn. akt II SA/Gd 57/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. W. w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, co oznacza, iż powyższy wyrok zobowiązuje organ do egzekucji obowiązków wynikających ze wskazanej wyżej decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę. Skargę na powyższe postanowienie wniósł E. W. żądając jego uchylenia oraz umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł zarzut braku legitymacji swojej i K. W. w niniejszym postępowaniu, wynikający z faktu, że nadbudowę wykonał ojciec skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie ponawiając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując badania legalności zaskarżonego postanowienia Sąd miał również na względzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo, aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze. W przedmiotowej sprawie z materiału dowodowego wynika, że od dnia 6 grudnia 2000r. właścicielami działki oznaczonej numerem [...] w [...], na której doszło do samowoli budowlanej, są E.W. i K. W. W związku z powyższym, zgodnie z przepisem art. 28 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny skierował do E. W. upomnienie, a następnie w dnia 12 listopada 2002r. wystawił tytuł wykonawczy. Kolejną czynnością w tak rozpoczętym postępowaniu stało się nałożenie na E. W. grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia 3 sierpnia 2007 r. uchylające postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w treści którego organ odwoławczy zobowiązuje organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do E. W. na tej podstawie, że zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego (art. 59 § 1 pkt 4 ustawy), ponieważ, zdaniem organu, oprócz E. W., grzywna w celu przymuszenia powinna była zostać nałożona również na K. W. (żonę, której również darowano w drodze umowy przedmiotową nieruchomość). W ocenie Sądu zobowiązanie organu pierwszej instancji do umorzenia postępowania wobec E. W. uznać należy za niezgodne z prawem. Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, jakie są konsekwencje umorzenia postępowania egzekucyjnego. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że jakkolwiek postępowanie egzekucyjne zostało uregulowane odrębnie, to jednak jest ono związane z przepisami ogólnymi postępowania administracyjnego, zawartymi w K.p.a. (art. 18 ustawy egzekucyjnej). Oznacza to, że poszczególne instytucje procesowe, o których mowa w ustawie egzekucyjnej, powinny być rozumiane i stosowane z uwzględnieniem zasad dotyczących tych instytucji procesowych określonych w K.p.a. To, że ustawa przewiduje, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, nie przesądza samo przez się znaczenia prawnego takiego rozstrzygnięcia oraz konsekwencji prawnych, które ono powoduje. Podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej, mają różny charakter, bądź to merytoryczny dotyczący istnienia obowiązku, bądź to formalnoprawny dotyczący istotnego naruszenia proceduralnego (R. Hauser, Z. Leoński, A Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2005). W przypadku podstaw merytorycznych chodzi o rozstrzygnięcie dotyczące stosunku prawnego, a więc mimo że rozstrzygnięcie to zapada w formie postanowienia, to jednak w swej treści pełni taką samą funkcję jak decyzja w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Do tego rodzaju postanowień z całą pewnością ma zastosowanie - poprzez odesłanie zawarte w art. 18 ustawy egzekucyjnej - art. 126 K.p.a.; nakazuje on stosować przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Stosowanie zaś przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji do takich postanowień oznacza, że stosuje się odpowiednio także przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Odpowiednie stosowanie tego przepisu z kolei oznacza, że dotknięte jest nieważnością postanowienie, które rozstrzyga sprawę w zakresie już poprzednio rozstrzygniętym innym postanowieniem. To, że przepis art. 126 K.p.a. nie wymienia art. 16 K.p.a., nie uzasadnia poglądu, że do postanowień w ogóle nie odnosi się zasada trwałości decyzji administracyjnej. Postanowienie o umorzeniu rozstrzyga w postępowaniu egzekucyjnym określoną sprawę w stosunku do określonej osoby i powoduje ten skutek, że dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty nie można w tej kwestii wydawać nowego rozstrzygnięcia. Prowadzi to do wniosku, że w razie wydania postanowienia ostatecznego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 tej ustawy z tej przyczyny, iż doszło do błędnego określenia osób zobowiązanych, nie można bez wyeliminowania takiego postanowienia prowadzić dalszego postępowania egzekucyjnego w stosunku do tych osób. Z tych względów wskazać należy, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego E. W. stanowiłoby przeszkodę do prowadzenia w stosunku do niego dalszego postępowania egzekucyjnego. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 3 sierpnia 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania w przedmiocie niedopuszczalności umorzenia postępowania w stosunku do E. W. Nie ulega jednak wątpliwości, że osobą zobowiązaną do wykonania nakazu rozbiórki jest także K. W. Określony w tytule wykonawczym obowiązek jest bowiem obowiązkiem tego rodzaju, którego wykonanie wymaga współdziałania obu współwłaścicieli nieruchomości, której część ma zostać rozebrana. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 3 sierpnia 2007 r.