II SA/Gd 683/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia 18 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 marca 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 14 września 2009 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (tj. wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania i pompy ciepła) na działce nr [...]. Jak wynika z rozstrzygnięcia organ przyjął, iż zdefiniowany w art. 3 pkt 20 obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działki [...] stanowiącej własność inwestorów -K. i P. M. oraz działki [...] stanowiącej tzw. ciąg pieszo – jezdny, która pozostaje we współwłasności różnych osób. Decyzja ta stała się ostateczna wskutek niewniesienia od niej odwołania. Skarżący R. S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Pismem z 20 listopada 2009 r., które wpłynęło do organu I instancji 23 listopada 2009 r., skarżący wskazując na fakt nieuwzględnienia go w postępowaniu w sprawie zabudowy działki [...] zwrócił się o wyjaśnienie w jaki sposób i w jakich miesiącach projektowany budynek będzie "cieniował" szklarnię istniejącą na jego działce, "co naruszy wartość produkowanych w niej roślin". Skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej nr [...], na której prowadzi gospodarstwo ogrodnicze. W odpowiedzi organ wyjaśnił skarżącemu jaki plan miejscowy obowiązuje na wskazanym terenie oraz że usytuowanie projektowanego budynku spełnia warunki techniczno-budowlane. Wyjaśnił również, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają dostępność światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz że zgodnie z § 5 pkt 1 ust. 3 tego aktu pomieszczeń w których prowadzona jest hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą, nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi. W kolejnym piśmie skierowanym do organu skarżący nie zgodził się z w/w stanowiskiem. Stwierdził, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie uznając go za stronę. Zarzucił, iż decyzja narusza również przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniósł o przeprowadzenie przez organ analizy stopnia zacieniania jego szklarni w poszczególnych miesiącach roku. Dalej w odpowiedzi na wezwanie organu skarżący wyjaśnił, iż o wydanej w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...] decyzji dowiedział się w dniu 23 października 2009 r. "od przyszłego sąsiada, który jest stroną wydanej decyzji, a który w tym dniu pobrał za pokwitowaniem pieniądze w kwocie 4200 zł na poczet wspólnie budowanej drogi na działce [...] i przyległych." Postanowieniem z 2 lutego 2010 r. organ I instancji powołując art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i 150 § 1 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 14 września 2009 r. wskazując w uzasadnieniu, że zainteresowany dotrzymał terminu z art. 148 kpa. Inwestorzy po zapoznaniu się z prowadzoną wcześniej korespondencją skarżącego z organem w piśmie z 8 lutego 2010 r. zakwestionowali prawidłowość ustalenia daty powzięcia przez niego informacji o wydanym pozwoleniu na budowę. Powołując się na załączone do pisma oświadczenie P. Cz. wskazali, że o wydanym pozwoleniu skarżący dowiedział się 17 października 2009 r. od w/w osoby w trakcie rozmowy dotyczącej ułożenia płyt w drodze. Zarzucili, że skarżący nie dochował terminu z art. 148 kpa do zgłoszenia podania o wznowienie postępowania. Argumentowali też, że brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie udzielonego im pozwolenia na budowę. Twierdzili też, że szklarnia usytuowana na działce skarżącego w rzeczywistości jest garażem dla samochodów i składowiskiem złomu. Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i 150 § 1 kpa, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu przedstawił stanowiska stron w sprawie opisane wyżej. Następnie odniósł się do kwestii zacieniania obiektu na działce 485/40 wyjaśniając, że § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002r. Nr.75 poz. 690 ze zm.) określa dostępność światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodnie zaś z §5 ust.1 pkt. 3 rozporządzenia, nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą. Organ wskazał również, że zaprojektowany obiekt spełnia wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G., terenu położonego na zachód od ul. [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 22 października 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Z 22 grudnia 2008 r., Nr 136, poz. 3452). Stwierdził, że skarżący, pomimo iż jego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207, poz.2016 ze zm.) nie jest stroną postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Wskazując na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wywiódł, że jeżeli projektowany obiekt nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich bądź uciążliwości dla tych terenów to ich właściciele lub zarządcy nie są stronami o wydanie pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie obszar oddziaływania inwestycji został ustalony w oparciu o zebrane w sprawie materiały. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany budynek usytuowany jest w odległości 5,07 m od granicy działki będącej własnością skarżącego. Projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (tj. wewnętrzną instalacją wod.-kan, elektryczną, centralnego ogrzewania i pompy ciepła) na działce nr [...] KM 96 o G. przy ul. [...] w G., został wykonany przez osoby uprawnione, spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U z 2003r. nr 120, poz.1133 ze zm.) i zawiera wymagane uzgodnienia. Skoro zatem nieruchomość wnioskodawcy znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, to nie można go uznać za stronę postępowania. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt.4 kpa, natomiast inne przyczyny określone w art. 145 § 1 Kpa nie występują w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. nie zgodził się z argumentacją organu odmawiającą mu przyznania statusu strony w sprawie udzielonego decyzją z 14 września 2009 r. pozwolenia na budowę. W okresie od 10 maja 2010 r. do 7 lipca 2011 r. postępowanie odwoławcze było zawieszone z uwagi na prowadzone równolegle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 września 2009 r. Wojewoda decyzją z dnia 7 lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji tego organu z 14 września 2009 r. Wojewoda stwierdził, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została podjęta po spełnieniu wszystkich przesłanek zawartych w art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Przyjął, że "sprawa pominięcia R. S. jako strony postępowania, została załatwiona pozytywnie na rzecz skarżącego poprzez wznowienie postępowania przez Prezydenta Miasta". Odnośnie zarzutu zacieniania Wojewoda przytaczając treść § 13 i § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych stwierdził, że w całości akceptuje w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Uznał, iż ekspertyzy przedstawione w toku sprawy nie mają żadnego znaczenia, bowiem powołane przepisy są jasne i jednoznaczne i nie mogą być odmiennie interpretowane. Wyjaśnił, że zacienianie szklarni przez projektowany obiekt może mieć znaczenie jedynie w ewentualnym postępowaniu cywilnym. Po rozpoznaniu skargi R. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. , sygn. akt II SA/Gd 719/11 uchylił decyzje organów obu instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania. Sąd wskazał, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest wyjaśnienie kwestii związanych z dochowaniem terminu do złożenia wniosku w sprawie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie była jasna co do przyjętego przez organ ostatecznego stanowiska w sprawie. Pomijając bowiem zupełnie nie dostrzeżoną kwestię zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia podania organ II instancji wadliwie przyjął, że postanowienie o wznowieniu postępowania załatwia pozytywnie sprawę pominięcia jako strony postępowania, a także że zgodność usytuowania projektowanego obiektu z § 13 przywołanego w uzasadnieniu decyzji rozporządzenia wyczerpuje zakres badania w ramach tzw. ponownego rozstrzygania istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa. Sąd stwierdził także, że o tym czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym czy jest on stroną w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, nie przesądza postanowienie o wznowieniu postępowania. Właśnie ta kwestia jako istotna w sprawie wymagała wnikliwego zbadania i szerszego objaśnienia stronom. Nadto organ przyznając skarżącemu status strony w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę (odmiennie niż organ I instancji) zaniechał badania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następne Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 33 – 35 tej ustawy, do czego był do tego obligowany w ramach konieczności rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej –wskutek przyjęcia, że skarżący powinien być stroną w sprawie zakończonej decyzją z 14 września 2009 r. Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 14 września 2009 r. Organ uznał, że skarżący dochował miesięcznego terminu z art. 148 Kpa. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ ustalił bowiem, że skarżący dowiedział się o decyzji w dniu 23 października 2009 r., uznając tym samym za wiarygodne twierdzenia skarżącego. Pozostałe strony nie złożyły natomiast żadnych wyjaśnień w tej kwestii ani też nie stawiły się mimo wezwania celem złożenia zeznań. Organ stwierdził, że określona przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kwestia dostępu światła dziennego dotyczy jedynie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 takimi nie są pomieszczenia, w których jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą. W związku z tym organ uznał, że nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji i dlatego nie może on być uznany za stronę, co z kolei powodowało brak podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał również, że projekt budowlany spełnia wymagania w zakresie warunków technicznych, został sporządzony przez osoby uprawnione i zawiera wymagane uzgodnienia. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącego, Wojewoda decyzją z dnia 27 listopada 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, stwierdzając liczne uchybienia, w tym naruszenie art. 10 § 1 Kpa. Decyzją z dnia 18 marca 2013 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 września 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Nadto wskazał, że realizując zalecenia Wojewody zawarte w decyzji kasacyjnej, zawiadomił strony o przystąpieniu do ponownego rozpoznania wznowionego postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r. postępowania. Skarżący złożył w dniu 11 lutego 2013 r. pismo, w którym potwierdził stanowisko przedstawiane we wcześniejszych pismach. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń. Organ stwierdził, że po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 sierpnia 2012 r. Od decyzji z dnia 18 marca 2010 r. odwołanie złożył skarżący R. S., kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda decyzją z dnia 18 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącego z 20 listopada 2009 r. o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu z art. 148 Kpa, tj. w terminie jednego miesiąca od dowiedzenia się o decyzji, co miało miejsce w dniu 23 października 2009 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący w przedmiotowej sprawie ma interes faktyczny a nie prawny. Nie jest bowiem wystarczający sam fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Organ odwoławczy podkreślił, że lokalizacja inwestycji na działce nr [...] zgodnie z projektem zagospodarowania terenu spełnia warunki określone w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zacieniania Wojewoda, przytaczając treść § 13 i § 5 ust. 1 pkt 3 tegoż rozporządzenia stwierdził, że pomieszczeń szklarni nie można utożsamiać z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W związku z tym przedstawiona przez skarżącego analiza zacieniania nie ma żadnego znaczenia w sprawie, bowiem powołane przepisy są jasne i jednoznaczne, i nie mogą być odmiennie interpretowane. W ocenie organu odwoławczego zacienianie szklarni przez projektowany obiekt może mieć znaczenie jedynie w ewentualnym postępowaniu cywilnym. Jednocześnie organ stwierdził, że każda inwestycja powoduje uciążliwości i ograniczenia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z uznaniem ich za strony zainteresowane rozstrzygnięciem o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Nadto organ stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów i nie wskazał przepisu, który byłby naruszony z uwagi na usytuowanie na jego działce oczka wodnego. W ocenie organu na podmiocie, który żąda wszczęcia postępowania wznowieniowego spoczywa natomiast ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno – prawną. Z tych tez względów organ odwoławczy stwierdził, że że działka skarżącego nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczonego zwłaszcza przez przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wnioskodawca nie posiada interesu prawnego rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Kpa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 154 Kpa. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że przysługują mu uprawnienia strony, gdyż ma interes prawny wynikający z art. 144 Kodeksu cywilnego. Skarżący stwierdził, że miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. przedmiotowy teren był przeznaczony na produkcję ogrodniczą z dopuszczeniem jako funkcji uzupełniającej mieszkalnictwa o niskiej intensywności typu siedliskowego. Skarżący prowadzi gospodarstwo ogrodnicze, użytkując odpowiednie budynki – szklarnie i jego nieruchomość podlega ochronie zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kolejnej uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 22 października 2008 r. został podtrzymany taki sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. § 2 ust. 3 tej uchwały stanowi, że funkcja adaptowana jest to użytkowanie istniejące, niemieszczące się w opisanym w ust. 1 zakresie, które plan utrzymuje, uznając je za zgodne z planem i umożliwiając działania inwestycyjne w zakresie sposobu użytkowania oraz jego przekształcenia na inne zgodne z przeznaczeniem terenu. Jednocześnie ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego objętego planem poprzez uwzględnienie istniejącego zagospodarowania. Skarżący stwierdził, że w toku postępowania wykazał, że objęty pozwoleniem na budowę obiekt budowlany w znacznym stopniu zacieni obiekty gospodarcze - szklarnie w jego gospodarstwie ogrodniczym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone na podstawie art. 145-151 Kpa, w związku z czym zarzut dotyczący naruszenia art. 154 Kpa jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 18 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 18 marca 2013 r. podjęte zostały na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Niezrozumiały jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 154 Kpa regulującego odrębny tryb zmiany decyzji, którego zresztą w ogóle nie stosowały orzekające w niniejszej sprawie organy administracji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo uznały orzekające w sprawie organy, że podanie skarżącego z dnia 20 listopada 2009 r. o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa, jako że dowiedział się on o decyzji w dniu 23 października 2009 r. Tym samym zrealizowane zostały wskazania tutejszego Sądu zawarte w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 719/11. Organy obu instancji uznały, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2009 r. i dlatego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówiły uchylenia tejże decyzji. Dokonując takiej oceny, organy powołały się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz -niezasadnie - na treść art. 28 k.p.a., który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę określa wyłącznie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ww. ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z powyższego wynika, że w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306). W świetle powyższego istotne jest zatem położenie budynku na działce podlegającej zagospodarowaniu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w świetle których organ winien wyznaczyć granice obszaru oddziaływania inwestycji, to m.in. przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych, w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji. Wbrew stanowisku organu samo zachowanie wymaganych warunków technicznych obiektu, w tym parametrów nasłonecznienia czy odległości nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www. orzeczenia. nsa.gov.pl). Badanie kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę musi być dokonywane szczególnie wnikliwie, ponieważ ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dokonane ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), budzi liczne kontrowersje. Na przykład Edward Radziszewski w Komentarzu do Prawa budowlanego (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004r., str. 71) twierdzi wręcz, że "skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza ustawowo możliwość podejmowania działań mających służyć ochronie interesów lub obowiązków danego podmiotu wynikających z ustawy, przez pozbawienie podmiotu prawa strony – przepis ten dokonuje naruszenia praw i wolności obywatela, służących mu ustawowo z mocy wskazanych wyżej przepisów (art. 2, art. 42, art. 77) Konstytucji RP". Podkreślić także należy, że wbrew argumentacji sformułowanej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie jest zasadne nakładanie na podmiot odwołujący się obowiązku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację. To organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. Przeciwna teza sprzeciwia się w oczywisty sposób zasadzie odformalizowania podania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nie musi więc zawierać, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, prawnego uzasadnienia żądania ze wskazaniem przepisów prawa. Prawo budowlane, mimo że zawiera szczególny przepis określający stronę postępowania, nie zawiera szczególnych przepisów, które nakładałyby na podmiot wnoszący podanie oparte na twierdzeniu, że jego autor jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, obowiązek wskazania przepisów, na podstawie których można określić obszar oddziaływania obiektu budowlanego (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., II OSK 370/09, LEX nr 597561). Dotyczy to również odwołania w sprawach z zakresu pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz, ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22), w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 65, poz. 690, ze zm.). Przepis art. 3 pkt 20 zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m. in. odległości w zabudowie, zagospodarowania terenu i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Aby właściwie ocenić, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją prezydenta miasta G. z dnia 14 września 2009 r. organy winny były ustalić usytuowanie ich nieruchomości względem projektowanych obiektów budowlanych, jej przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zbadać jak nieruchomość skarżącego może być zabudowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie winny były ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działki skarżącego, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działki skarżącego, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działki skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Baza Orzeczeń LEX nr 207953). Nie tylko bowiem aktualny stan nieruchomości skarżącego jest istotny, lecz także fakt, iż skarżący może w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć zagospodarować swoją nieruchomość. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącego, wynikające z przepisów szczególnych, to również będzie on stroną przedmiotowego postępowania. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań żadnego z organów, przeciwnie, została przez nie całkowicie pominięta, tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo również do zmian w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które mogą polegać m.in. na rozbudowie lub przebudowie znajdującego się na niej obiektu budowlanego lub wybudowaniu na niej nowego obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że zależy od stwierdzenia, iż planowana budowa w powiązaniu z przepisami prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest równoznaczne z przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł, wraz z organem administracji publicznej, strzec przestrzegania tych przepisów prawa, które zostały uchwalone w celu rozwiązywania konfliktów rodzących się pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w związku z wykonywaniem przez każdego z nich prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż organy obu instancji, wydając kwestionowane przez skarżącego decyzje, dokonały niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wykładnię pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przyjętą przez Sąd oraz powyższe rozważania należało w niniejszej sprawie stwierdzić także, iż organy obu instancji, ograniczając badanie czy nieruchomość skarżących mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie aktualnej zabudowy działki skarżących, naruszyły również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji naruszyły również art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, gdyż z przyczyn wyjaśnionych powyżej, w ocenie Sądu, brak było podstaw do jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości oceny, że nieruchomość skarżący nie leży w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, których dotyczy ostateczna decyzja Starosty z dnia 30 maja 2006 roku, a zatem że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją, a tylko takie ustalenie mogło być podstawą odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie cytowanego przepisu. Nadto zdaniem Sądu organ i instancji, nie przeprowadzając prawidłowo postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz odsyłając w uzasadnieniu decyzji do wyjaśnień i rozważań zawartych w swojej poprzedniej decyzji z dnia 27 sierpnia 2012 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego kasacyjną decyzją Wojewody z dnia 27 listopada 2012 r., dodatkowo naruszył także art. 7 Kpa i art. 77 Kpa, a przede wszystkim zaś art. 107 § 3 Kpa. W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, a decyzja organu I instancji dodatkowo z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 Kpa. Przy czym naruszenie przez organy obu instancji ww. przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej zatem kolejności organ dokona ustaleń niezbędnych do oceny, czy skarżący powinien być stroną w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero po przyznaniu skarżącemu statusu strony organ może przystąpić do badania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następne Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 33 – 35 tej ustawy, w ramach rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej, na co wskazywał tutejszy Sąd w nadal wiążącym w sprawie wyroku z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 719/11.