II SA/Gd 684/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Prokurator Okręgowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2012 r. nakazującą Z. M. rozbiórkę kontenera gastronomicznego o wymiarach 7,50 m x 2,51 m, ustawionego w styczniu 2011 r. na działce nr [...] przy ul. Ś. w G. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z samowolnym ustawieniem przez Z. M. na działce nr [...] przy ul. Ś. w G. kontenera gastronomicznego. W wyniku przeprowadzonych w dniu 17 marca 2011 r. oględzin organ ustalił, że na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany o konstrukcji stalowej o wymiarach 7,50 x 2,50 m, ustawiony na bloczkach betonowych i krawędziach drewnianych. Przedmiotowy obiekt użytkowany jest jako pawilon gastronomiczny. Obiekt posiada przyłącza elektryczne i wodno – kanalizacyjne. Do protokołu z oględzin Z. M. złożyła oświadczenie, że obiekt użytkuje od około 5 lat, a jego właścicielką jest od października 2010 r. Według jej wiedzy poprzednim właścicielami byli A. i M. R., a obiekt znajduje się w tym samym miejscu od 15 lat. Strona oświadczyła również, że nie posiada żadnych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dotyczących postawienia przedmiotowego budynku na terenie działki nr [...] przy ul. Ś. w G. Wskazała jednocześnie, że w styczniu 2011 r., wykonała roboty polegające na wymianie okien, podłóg i płyt osłonowych pawilonu bez naruszenia jego konstrukcji z wyjątkiem dachu, który został wymieniony i na wykonanie tych robót również nie uzyskała pozwolenia na budowę, nie dokonała także ich zgłoszenia. Do protokołu z oględzin Z. M. dołączyła umowę z dnia 1 października 2010 r. zawartą z wykonawcą powyższych robót na okoliczność ich zakresu. Z umowy wynika, że oprócz w/w prac związanych z modernizacją i remontem kontenera dokonano również jego odsunięcia od istniejącego przy ul. Ś. [...] budynku na około 0,5 metra. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 marca 2012 r.: zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności lokalizacji kontenera gastronomicznego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną i uzgodnionego z rzeczoznawcą d/s ppoż, rzeczoznawcą d/s higieniczno-sanitarnych oraz rzeczoznawcą d/s BHP; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niespełnieniem przez Z. M. nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 18 kwietnia 2012 r., nakazał rozbiórkę obiektu. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z. M. W nierozpoznanym merytorycznie odwołaniu inwestorka nie kwestionowała ani zakresu wykonanych w styczniu 2011 r. robót, ani faktu zmiany dotychczasowego usytuowania kontenera. Kwestionowała natomiast ich zakwalifikowanie przez organ jako budowy obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego. Wskazała ponadto, że lokalizacja kontenera na działce została zaakceptowana przez Urząd Miejski w 1997 r. i na tą okoliczność przedłożyła pismo Głównego Inżyniera Miasta z 26 lipca 1997 r. oraz wniosek ówczesnego właściciela działki o uzgodnienie propozycji czasowego zagospodarowania terenu posesji wraz projektem koncepcyjnym sezonowego ogródka gastronomicznego. W piśmie z 26 lipca 1997 r. Główny Inżynier Miasta oświadczył, że akceptuje lokalizację sezonowego ogródka gastronomicznego, nietrwale związanego z gruntem (pawilony gastronomiczne w tym smażalnia ryb) do czasu realizacji inwestycji docelowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 16 grudnia 2011 r. Zdaniem Prokuratora decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem remont połączony z kilkudziesięciocentymetrowym przesunięciem kontenera ustawionego w 1997 r. nie może zostać uznany za ponowne ustawienie tego tymczasowego obiektu budowlanego. Prokurator wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, robót budowlanych polegających na ustawieniu kontenera na podłożu bez prowadzenia innych prac łączących ten obiekt z gruntem nie sposób kwalifikować jako budowy obiektu w rozumieniu definicji wynikającej z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż bliższa jest ona pojęciu montażu definiowanego (art. 3 pkt 7 ustawy) jako inne roboty budowlane niż budowa, o której mowa w pkt 6 wskazanego przepisu. Środki stosowane przez organy administracji budowlanej powinny być zaś proporcjonalne do stopnia naruszenia, a ich podjęcie może nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim konieczne jest to dla usunięcia naruszenia prawa, szczególnie wówczas, gdy dotyczy to środków dotkliwych dla inwestora. Prokurator podkreślił, że konsekwencją błędnego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego była zawarta w obu rozstrzygnięciach zapowiedź wymierzenia opłaty legalizacyjnej, nie wymaganej we właściwej dla sprawy procedurze określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, która w konsekwencji skłoniła Z. M. do rezygnacji z kontynuowania procedury naprawczej, gdyż wielkość opłaty wielokrotnie przewyższałaby wartość spornego obiektu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z pisma Głównego Inżyniera Miasta z dnia 26 lipca 1997 r. wynika, że została zaakceptowana jedynie przyszła, proponowana lokalizacja ogródka gastronomicznego, którego wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co zdaniem organu świadczy o tym, że ustawiony w 1997 r. kontener został zrealizowany samowolnie (bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę). Inspektor zwrócił nadto uwagę, że przyłącza elektryczne, wodociągowe oraz kanalizacji sanitarnej, w które wyposażony jest przedmiotowy kontener, niezbędne do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, łączą kontener w sposób trwały z gruntem stanowiąc, zgodnie z definicją art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Organ wskazał również, że w świetle ustawy Prawo budowlane obiekty kontenerowe są kwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane (art. 3 pkt 5) podlegające (z zastrzeżeniem art. 29 i 30 Prawa budowlanego), tym samym przepisom i restrykcjom, co pozostałe obiekty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Inspektor nie podzielił stanowiska skarżącego, że kilkudziesięciocentymetrowe (60 cm) przesunięcie kontenera nie ma znaczenia dla uznania jego nowej lokalizacji, wskazując że teza taka jest niedopuszczalna i niezgodna z intencją ustawodawcy. Inspektor zwrócił jednocześnie uwagę, że po zliberalizowaniu przez ustawodawcę przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej (tryb przewidziany w przepisach art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), ale ponieważ w niniejszej sprawie sprawca samowoli z takiej możliwości nie skorzystał, w związku z czym organ był zobligowany do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą której nakazano Z. M. dokonanie rozbiórki kontenera gastronomicznego ustawionego na działce nr [...] przy ul. Ś. w G. Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowił z kolei art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena, czy zakres zrealizowanych przez Z. M. w styczniu 2011 r. prac budowlanych mieści się w definicji "budowy" czy w definicji "robót budowlanych" podanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Rozróżnienie to bowiem wywołuje odmienne konsekwencje w przypadku ich samowolnego zrealizowania. W pierwszym przypadku ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, w drugim – art. 51 tej ustawy. Zaznaczyć należy, że sam zakres robót nie był kwestionowany. Wynika on zresztą z oświadczenia samej inwestorki oraz przedłożonej przez nią umowy z wykonawcą (k. 30 akt organu). Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontener gastronomiczny odpowiada pojęciu tymczasowego obiektu budowlanego z Prawa budowlanego. Przyczepa specjalistyczna przeznaczona i wykorzystywana na cele działalności gastronomicznej jako stacjonarny punkt "małej gastronomii" spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1389/11, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1919/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Tymczasowy obiekt budowlany mieści się jednocześnie w definicji obiektu budowlanego określonej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Szczególne cechy jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany nie zmieniają bowiem faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1919/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1943/10 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 253/11 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym wzniesienie tymczasowego obiektu budowlanego należy kwalifikować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego). Także takie działania inwestora, jak przeniesienie, wzniesienie, przestawienie, przesunięcie pawilonu kontenerowego zawierają się w pojęciu budowa, o którym mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1792/06, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu zakres robót, jaki wykonała w styczniu 2011 r. inwestorka wynikający z jej oświadczenia, umowy z podwykonawcą, a także dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach organu, mieści się w pojęciu budowy obiektu budowlanego. Jak wynika z treści umowy zakres prac obejmował: a) na bazie istniejącej konstrukcji stalowej (ramy) częściową wymianę ścian wraz ze stolarką okienną, b) renowację konstrukcji nośnej pawilonu c) wymianę zapadającego się dachu, d) naprawę i wzmocnienie podłogi, e) przełożenie drzwi vis a vis dla ułatwienia dostępu do pawilonu, f) odsunięcie pawilonu od istniejącego budynku o 0,5 metra. Prawidłowo organ ocenił, że przesunięcie kontenera gastronomicznego w inne miejsce, nawet jeśli było to przesunięcie tylko o 50 cm, stanowiło budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby owa zmiana usytuowania nie miała charakteru decydującego to i tak pozostały zakres robót wskazywałby na odbudowę obiektu, co również mieści się w definicji "budowy". Słusznie również, orzekający w sprawie organ uznał, że działania te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, wprowadzających zwolnienia z tego obowiązku. Z treści art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa takich obiektów, zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy, wymaga zgłoszenia. Jednakże, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie można uznać, aby kontener gastronomiczny usytuowany na działce nr [...] przy ul. Ś. w G., był obiektem budowlanym, o jakim mowa w powołanym art. 29 ust 1 pkt 12. Obiekt ten nie jest bowiem ani przewidziany do rozbiórki ani przewidziany do przeniesienia w inne miejsce. A zatem przewidziane w art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy wyłączenie nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie a inwestor powinien uzyskać przed rozpoczęciem tych robót budowlanych pozwolenie na budowę. Nieposiadanie zaś przez Z. M. przedmiotowego pozwolenia na budowę świadczyło o istnieniu samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej przy ul. Ś. w G. i uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 574/09; dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do samowolnie wybudowanych tymczasowych obiektów budowlanych nie ma natomiast zastosowania art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Już bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97 (ONSA 1998, zdanie 1, poz. 3) wyjaśniono, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, że obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Art. 50 ust 1 pkt 1ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona. Art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają wprawdzie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa. Pogląd ten został również wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99. Art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowi: 1. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo więc, po ustaleniu, że inwestor Z. M. nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust 2 ustawy, nałożył na nią obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2012 r., dokumentów określonych w art. 48 ust 3 ustawy. Z. M. w postanowieniu tym, została pouczona również o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków a także o tym, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w postanowieniu terminu, inwestorka nie przedstawiła wymaganych postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r. dokumentów. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nie przedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Należy wskazać, że rolą art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane jest zwalczanie samowoli budowlanej poprzez rozbiórkę obiektów zbudowanych bez wymaganego zezwolenia bez możliwości jakichkolwiek odstępstw od tej sankcji. Organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że doszło do wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia obowiązany jest w trybie powołanego przepisu nakazać jego rozbiórkę, bez możliwości badania przyczyn, dla których inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Dlatego też nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Głównego Inżyniera Miasta z dnia 26 lipca 1997 r., które dotyczyło lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego do czasu realizacji inwestycji docelowej, a więc przede wszystkim nie było pozwoleniem na budowę obiektu. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem, a skarga wniesiona przez Prokuratora Okręgowego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.