II SA/Gd 685/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Cz., D. G., U. Cz., L. S., M. G. i W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2006 r. Sp. "A" w G. wystąpiła do Burmistrza Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi na działce nr [...] przy ul. [...] w R. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2007 r., nr [...], Burmistrz Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy oraz szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. W następstwie odwołania wniesionego przez inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęte zostało w oparciu o wniosek Sp. "A". w G., reprezentowanej przez wadliwie umocowanego pełnomocnika, a nadto, wniosek ten dotknięty był brakami formalnymi, których w toku postępowania nie uzupełniono. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ administracji pierwszej instancji – Burmistrz Miasta w pierwszej kolejności wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a po ich uzupełnieniu przez inwestora w dniu 15 stycznia 2008 r., działając w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2008 r., nr [...], zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do dnia 15 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 28 września 2006 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru położonego w R., zwanego "[...]", w obrębie którego znajdują się działki objęte wnioskiem. Zastosowanie znalazł więc przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślono, że teren objęty opracowaniem, w związku z przystąpieniem do sporządzania planu, stanowi przedpole [...] Parku Krajobrazowego i posiada szczególne walory krajobrazowe oraz kulturowe, jest w części wolny od zabudowy, stąd zasadne jest wprowadzenie w planie miejscowym takich zasad organizacji przestrzeni, aby uwypuklić jej walory i zapobiec degradacji krajobrazu przyrodniczego oraz zniszczeniu obiektów podlegających ochronie archeologicznej. W wyniku dokonanej analizy zasadności przystąpienia do sporządzania planu dla ww. obszaru oraz w wyniku stwierdzenia zgodności proponowanych rozwiązań w zakresie przeznaczenia poszczególnych terenów ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (uchwała nr [...] z dnia 27 września 2001 r. ze zm.), stwierdzono konieczność rozpoczęcia prac projektowych zmierzających do opracowania planu zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zażalenie od powyższego postanowienia złożyła Sp. "A" w G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 97 § 1 K.p.a., art. 7, 8, 9, 10 § 1, 61 § 3 i art. 77 K.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ograniczenie konstytucyjnego prawa własności. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o kasację zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie do istoty. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Samorządowe, postanowieniem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie wykazał i nie udowodnił zasadności swego postanowienia. Z treści uchwały Rady Miasta o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie wynika wpływ planowanej inwestycji na realizację celów założonych w uchwale. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie stanowi przepisu gminnego i zapisy w nim zawarte nie mogą być podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu brak było również dowodów potwierdzających słuszność twierdzenia o konieczności ustalenia strefy ochrony archeologicznej [...]. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą zawieszenia nie mogą być zarzuty stron postępowania, które nie zgadzają się z realizacja planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu ma charakter deklaratywny i nie przesądza kwestii zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli M. G., W. G., L. S., L. S. i R. S., U. C. i K. C. oraz D. G. zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez całkowicie błędną wykładnię art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo rozważył wszystkie okoliczności mające znaczenie dla zawieszenia postępowania w sprawie i miał podstawy do tego, aby tak rozstrzygnąć. Prawidłowo zawiesił postępowanie do dnia 15 stycznia 2009 r., albowiem kompletny wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w organie dopiero w następstwie kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2007 r., tj. w dniu 15 stycznia 2008 r. W ocenie skarżących organ odwoławczy błędnie odmówił zasadności stanowisku, wedle którego istnieje potrzeba ustalenia strefy archeologicznej ochrony obejmującej obszar przedmiotowej działki oraz konieczność zasięgnięcia opinii geologicznej ze względu na charakter "[...]", które jest przykładem wzgórza morenowego. Zabudowa "[...]" budynkami mieszkalnymi całkowicie zaburzyłoby równowagę środowiskową i doprowadziło do nieodwracalnych szkód. Obecnie trwają zaawansowane prace nad uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którym znajduje się działka nr [...]. Wstępne założenia projektowe przewidują, że wskazana działka znajduje się w strefie ochronnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę L. i R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny, z punktu widzenia kryterium legalności, jest w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podstawę normatywną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (tj.: Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Pierwsza norma prawna zawarta w powyższym przepisie reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania. W wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, LEX nr 394787, NSA stwierdził, że dokonując wykładni art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zważyć, że regułą ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją procesową każdego postępowania - w tym i postępowania administracyjnego. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy niejednokrotnie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania przez jego zawieszenie do czasu usunięcia przeszkody w rozstrzygnięciu. Brak zawieszenia postępowania w określonej sytuacji prowadziłby do tego, że organ pozbawiony byłby możliwości wzięcia pod uwagę przesłanki niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z treści art. 62 ust. 1 ustawy można wywnioskować, iż przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, której ustalenie warunków zabudowy jest przedmiotem postępowania. Zatem organ prowadzący postępowanie zawiesi je na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy w przypadkach, gdy poweźmie wiadomość o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został doręczony organowi w trakcie prowadzonej już procedury sporządzania planu. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania. Organ ustalił, że została podjęta uchwała Rady Miasta z dnia 28 września 2006 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu położonego w R., zwanego "[...]", na którym jest planowana przedmiotowa inwestycja. Dało to w pełni podstawę do zawieszenia postępowania. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r., II SA/Bk 593/07, LEX nr 340453). W rozpoznawanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta, ale jej podjęcie nie stanowiło warunku dla samej możliwości zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem inwestora natomiast dodatkowo uzasadniało i dostarczało argumentów za podjęciem postanowienia o zawieszeniu. Organ orzekający w I instancji miał zatem podstawę prawną do zwieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosował. Zarzuty organu II instancji, iż organ I instancji zawieszając postępowanie uchylił się od prawidłowego prowadzenia postępowania i wydania prawidłowej decyzji kończącej sprawę, są zatem bezpodstawne, dlatego też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało uchylone. Podkreślić należy również fakt prawidłowego zawieszenia postępowania na ustawowo wyznaczony okres 12 miesięcy, liczony od dnia złożenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Trafnie wskazali skarżący, iż dniem skutecznego złożenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy był dzień 15 stycznia 2008 r., kiedy to w pełni kompletny, uzupełniony na wezwanie organu wniosek inwestora, został doręczony organowi administracji publicznej. Wedle ostatecznej oceny dokonanej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt [...], wniosek inwestora z dnia 27 czerwca 2006 r. był dotknięty brakami formalnymi. Wskazać należy natomiast, iż tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne wywołać skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie skutek taki wywołał dopiero wniosek doręczony organowi administracji w dniu 15 stycznia 2008 r., co w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do dnia 15 stycznia 2009 r. Na marginesie zwrócić należy również uwagę na wadliwość kwestionowanego rozstrzygnięcia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., która nie pozwala się mu ostać. W myśl tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Wynika z tego, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest wadliwa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem, a do postanowień – zgodnie z art. 126 k.p.a. - stosuje się przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że w oparciu o art. 152 ustawy, zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.