II SA/Gd 688/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 29 marca 2005 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek wniosku A. F. o wznowienie postępowania, na podstawie art. 151, art. 146 § 1 i art. 150 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdziło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 1997 r., sygn. akt [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 1996 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej A w miejscowości S. na działce nr [...], obręb L., została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 3-8 k.p.a., m.in. w przypadku gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie może nastąpić, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie decyzja z 19 listopada 1997 r. została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu, nastąpiło zatem przedawnienie uchylenia decyzji i należało, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. A. F. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 1997 r. nie została mu doręczona ani ogłoszona, w związku z czym, w jego ocenie organ błędnie uznał, że minęło pięć lat od doręczenia powyższej decyzji Decyzją z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 29 marca 2005 r., sygn. akt [...]. Organ ustalił, iż przedmiotowa decyzja została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu 9 grudnia 1997 r. i od tej daty należy liczyć pięcioletni termin przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. Organ wskazał, iż z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania, z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., może nastąpić w terminie do pięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Przepis ten jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą trwałości decyzji administracyjnych a zasadą praworządności, rozstrzygniętego na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, iż obliczanie tego terminu od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji wobec strony, która nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu, wykluczałoby zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. F. domagając się uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 1997 r. nie została mu doręczona, zatem organ błędnie uznał, że upłynęło pięć lat od doręczenia lub ogłoszenia powyższej decyzji. Nadto wskazał on, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady instancyjności, albowiem ten sam organ oceniał własną decyzję. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. syg. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Sąd ten uznał za słusznie stanowisko Sądu I instancji, że od 9 grudnia 1997r. tj. od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania administracyjnego, należało liczyć bieg pięcioletniego terminu, określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Sąd ten wskazał, iż od doręczeń do chwili orzekania przez SKO upłynęło ponad 7 lat, czyli nastąpił upływ czasu, który uniemożliwił uchylenie decyzji. Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt-3-8 oraz w art. 145a, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten, przy wymienionej podstawie ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie którego, organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Oznacza to zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. (Lex Nr 555045) Wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 31 maja 2005 r. wskazując, iż w jej wydaniu uczestniczyli członkowie kolegium, którzy brali udział w składzie orzekającym rozpoznającym sprawę po raz pierwszy, podlegali oni zatem wyłączeniu od rozpoznania sprawy z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 29 marca 2005 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 1997 r. w sprawie sygn. akt [...] została doręczona stronom postępowania w dniu 9 grudnia 1997 r. W sprawie wystąpiła zatem negatywna przesłanka warunkująca możliwość wzruszenia decyzji, a mianowicie upłynął już przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. okres pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania, iż termin piecioletni jeszcze nie upłynął, albowiem A. F. do tej pory nie otrzymał decyzji. Wszystkie strony postępowania w sprawie nieważności odebrały bowiem decyzję i od tej daty należy liczyć okres pięcioletni warunkujący możliwość uchylenia decyzji. A. F. w skardze na powyższą decyzję podniósł zarzuty naruszenia prawa art. 138, 145 § 1, 146, 150 i 151 k.p.a. oraz art. 7 i 9 k.p.a. Skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja nigdy mu nie została mu doręczona. Stwierdził, on iż art. 146 § 1 k.p.a. przewiduje, że nie można wznowić postępowania jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lub 10 lat, a w świetle art. 7 i 9 k.p.a. brak jest podstaw by zawężać ten termin do doręczenia lub ogłoszenia jednej ze stron postępowania z pominięciem pozostałych. Skarżący zakwestionował stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 124/09 oraz zarzucił sprzeczność dokonanej interpretacji art. 146 § 1 k.p.a. z Konstytucją Rzeczy-pospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w wydanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu w zaskarżonej decyzji było zagadnienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 1997 r., sygn. akt [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 1996 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej w miejscowości S. działka nr [...], obręb L. Składając wniosek o wznowienie postępowania A. F. powołał się na pominięcie go jako strony postępowania, a zatem na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego – art. 145 i 145a k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie stwierdzenia, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a.). W art. 146 § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził przesłankę ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, jaką jest upływ czasu. Przepis ten stanowi, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a pkt 4 k.p.a. jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. termin liczy się w latach od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W przypadku przesłanki wznowieniowej jaką jest niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, termin ten jest pięcioletni i jest liczony od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swoje stanowisko odnośnie interpretacji treści art. 146 § 1 i 2 k.p.a. w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 124/09. Art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a strona nie może oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z unormowania tego wynika moc wiążąca wykładni prawa dokonanej w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zatem związany wykładnią art. 146 § 1 i 2 k.p.a. przedstawioną w wydanym wyroku. Wbrew zarzutom skargi, interpretacja normy art. 146 § 1 k.p.a. dokonana przez organ jest prawidłowa i nie narusza unormowań Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzone przez ustawodawcę w art. 146 § 1 k.p.a. rozwiązanie jest wyrazem dążenia do zapewniania stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zatem wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnych, na rzecz zasady trwałości decyzji. W przepisie tym ustawodawca wprowadził granicę czasową, po której uchylenie decyzji badanej w postępowaniu wznowienionym jest niemożliwe. Badana decyzja nie podlega zatem uchyleniu, a organ zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Stronie w takiej sytuacji przysługiwać mogą wyłącznie roszczenia odszkodowawcze. Stanowisko skarżącego, iż termin piecioletni przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. winien być liczony od daty doręczenia decyzji stronie nie biorącej udziału w postępowaniu jest błędne. W istocie interpretacja taka wyłączałaby w większości przypadków możliwość zastosowania terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, iż stronie pominiętej w postępowaniu z reguły decyzja nie jest doręczana. Stanowisko skarżącego pozostaje w sprzeczności z interpretacją normy art. 146 § 1 k.p.a. dokonywaną w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego. Podkreślić należy iż wprowadzona przesłanka negatywna uchylenia decyzji, jaką jest upływ czasu, dotyczy wszystkich podstaw wznowieniowych. Podstawami tymi zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. są: ujawnienie, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, sytuacja w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. We wszystkich tych przypadkach upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. liczony jest w taki sam sposób t.j. od daty wprowadzenia decyzji, której dotyczy wznowienie do obrotu prawnego, co następuje w momencie jej ogłoszenia lub doręczenia. Unormowanie takie jest konsekwencją treści art. 110 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym, odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 1998 r., I SA/Lu 494/97, Lex nr 34172) Stanowisko skarżącego sprowadza się w istocie do zakwestionowania słuszności biegu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. w sytuacji braku wiadomości strony pominiętej w postępowaniu o wydaniu decyzji. Podkreślić jednak należy, iż w przypadku żadnej z przesłanek wznowienowych, bieg terminu nie jest liczony od daty wystąpienia lub ujawnienia tej przesłanki. Data ta nie ma zatem znaczenia dla oceny możliwości uchylenia decyzji. Przykładowo, w przypadku ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), po upływie okresu pięcioletniego wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie wydanej decyzji nie będzie możliwe. Podobnie okoliczność kiedy strona pozbawiona udziału w postępowaniu dowiedziała się o tym postępowaniu, nie ma znaczenia dla oceny biegu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Organ słusznie wskazał, iż doręczeniem decyzji w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. nie jest doręczenie decyzji stronie pobawionej możliwości udziału w postępowaniu. Interpretacja taka, pozostawałaby w sprzeczności z celem unormowania art. 146 § 1 k.p.a., naruszałaby jednolitość tego uregulowania, prowadząc do odmiennego uregulowania kwestii terminu w przypadku jednej przesłanek wznowieniowych – przewidzianej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do pozostałych przesłanek wznowienia postępowania, czyniąc wyłom w charakterze tej instytucji. Na marginesie wskazać należy, iż wyłączenie możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym z uwagi na upływ terminu od daty jej doręczenia lub ogłoszenia przewiduje również art. 156 § 2 k.p.a., dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji, odnośnie przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Zgodnie z unormowaniami kodeksu postępowania administracyjnego strony pozbawione udziału w postępowaniu mogą natomiast doprowadzić do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, niezależnie od upływu czasu od daty wydania lub ogłoszenia decyzji, w przypadku gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub rażąco narusza prawo, składając wniosek o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie bezspornym było, iż wydana decyzja została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w 1997 r. Pięcioletni termin przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął zatem w 2002 r. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.