II SA/Gd 689/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 1 marca 2010 r. Wójt Gminy na podstawie art. 146 § 1 i 2, art. 151 § 1 pkt 1 i § 2, art. 107 § 1 i 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 1996 r. nr [...] ustalającej na wniosek A warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej typu B na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym L. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskiem z dnia 8 czerwca 2004 r. A. F.zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] z dnia 25 października 1996 r. Wnioskodawca podniósł, że decyzja ta nie została mu doręczona, mimo, iż przysługiwały mu prawa strony. Po przeprowadzeniu postępowania co do wskazanych we wniosku przyczyn wznowienia organ I instancji stwierdził, iż decyzja nr [...] z dnia 25 października 1996 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej typu B na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym L. nie została doręczona A.F.. Jednocześnie ustalono, że w/w decyzja została doręczona jako stronie A nie później niż 21 listopada 1996 r. kiedy to strona odebrała decyzję wraz z decyzją [...] z dnia 14 listopada 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, iż z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w 1996 r., a zatem w okresie odleglejszym niż 5 lat, co uniemożliwia uchylenie wydanej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. F.podnosząc, iż decyzji z dnia 25 października 1996 r. nigdy mu nie doręczono, zatem w stosunku do niego nie mógł upłynąć 5-letni okres przedawnienia. Decyzja ta została doręczona tylko stronie, która wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie precyzuje, kiedy doręczenie decyzji należy uznać za dokonane do liczenia biegu terminu 5 lat. Skarżący wskazał, iż doręczenie decyzji inwestorowi nie może skutkować biegiem terminu dla skarżącego, w sytuacji gdy decyzja nie została doręczona skarżącemu. Skarżący zakwestionował stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sprawie II OSK 124/09 i zarzucił sprzeczność art. 146 k.p.a. Konstytucją. Decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy nr [...] z dnia 25 października 1996 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej A w miejscowości S, działka nr [...], obręb L. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazało iż przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek B została doręczona jedynie wnioskodawcy oraz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Żadna z osób będących właścicielami sąsiednich nieruchomości przedmiotowej decyzji nie otrzymała (w tym także strona odwołującą się w niniejszym postępowaniu). Decyzja ta stała się ostateczna i stanowiła podstawę dla wydania pozwolenia na budowę, zaś siłownia wiatrowa została wybudowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż ostateczna decyzja kończąca zwyczajne postępowanie administracyjne może ulec modyfikacji tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja taka może być uchylona na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., co ma miejsce wówczas, gdy postępowanie poprzedzające jej wydanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w cytowanym przepisie. Przepis ten wymienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego istniejące w dniu wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie. Przesłanka wznowienia wynikająca z treści wniosku wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: po pierwsze, na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu; po drugie, na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie. Organ wskazał, iż A. F., jako współwłaściciel działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem planowanej inwestycji winien być uznany przez organ I instancji jako strona postępowania, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. Konsekwencją takiego stwierdzenia przez organ I instancji był fakt wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 25 października 1996 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, nadto nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie wystąpiła pierwsza z negatywnych przesłanek, a mianowicie (w sytuacji braku udziału strony w postępowaniu) upłynął już okres pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Decyzja Wójta Gminy zapadła w dniu 25 października 1996 r. i została doręczona jego stronom - wnioskodawcy oraz Agencji Własności Rolnych SP. Organ stwierdził, iż juz w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania - w dniu 9 czerwca 2004 r. minął okres zdecydowanie dłuższy niż pięć lat, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a. Organ uznał za niezasadny zarzut odwołania, iż termin ten jeszcze nie upłynął, albowiem A. F. do tej pory nie otrzymał decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 1996 r., termin ten liczony jest bowiem od doręczenia decyzji stronom tego postępowania, które faktycznie ją otrzymały, w tym przez wnioskodawcę - B. Doręczenie tej decyzji miało miejsce nie później niż w dniu 21 listopada 1996 r. Oznacza to, że od dnia doręczenia decyzji stronom do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania minął okres wynoszący ponad 7 lat. Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja winna być uchylona w całości, a treść orzeczenia zmieniona, albowiem w sytuacji uznania A. F. za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który nie brał udziału w tym postępowaniu, przy stwierdzeniu, że upłynął już 5 letni okres od doręczenia lub ogłoszenia decyzji do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Wójt Gminy winien był zastosować przepis art. 151 § 2 k.p.a. i w sentencji swojej decyzji stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. A. F. w skardze na powyższą decyzję podniósł zarzuty naruszenia prawa, w szczególności art. 138, 145 § 1, 146, 150 i 151 k.p.a. oraz art. 7 i 9 k.p.a. Skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja nigdy mu nie została mu doręczona, doręczono ją bowiem tylko inwestorowi i właścicielowi działki, na której postawiono elektrownię wiatrową. Skarżący stwierdził, iż art. 146 § 1 k.p.a. przewiduje, że nie można wznowić postępowania jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lub 10 lat, a w świetle art. 7 i 9 k.p.a. brak jest podstaw by zawężać ten termin do doręczenia lub ogłoszenia jednej ze stron postępowania z pominięciem pozostałych. Skarżący zarzucił wadliwość interpretacji uregulowania art. 146 § 1 k.p.a. przyjętej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 124/09, wydanym w analogicznej sprawie wszczętej na skutek podania skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 1996 r. nr [...] ustalającej na wniosek B warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w wydanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu w zaskarżonej decyzji było zagadnienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 25 października 1996 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej w miejscowości S. działka nr [...], obręb L. Składając wniosek o wznowienie postępowania A.j F. powołał się na pominięcie go jako strony postępowania, a zatem na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego – art. 145 i 145 a k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie stwierdzenia, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a.). W art. 146 § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził przesłankę ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, jaką jest upływ terminu. Przepis ten stanowi, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a pkt 4 k.p.a. jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. termin liczy się w latach od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W przypadku przesłanki wznowieniowej jaką jest niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, termin ten jest pięcioletni i jest liczony od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu. Interpretacja normy art. 146 § 1 k.p.a. dokonana przez organ jest prawidłowa i nie narusza unormowań Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzone przez ustawodawcę w art. 146 § 1 k.p.a. rozwiązanie jest wyrazem dążenia do zapewniania stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zatem wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnych, na rzecz zasady trwałości decyzji. W przepisie tym ustawodawca wprowadził granicę czasową, po której uchylenie decyzji badanej w postępowaniu wznowienionym jest niemożliwe. Badana decyzja nie podlega zatem uchyleniu, a organ zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Stronie w takiej sytuacji przysługiwać mogą wyłącznie roszczenia odszkodowawcze. Stanowisko skarżącego, iż termin piecioletni przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. winien być liczony od daty doręczenia decyzji stronie nie biorącej udziału w postępowaniu jest błędne. W istocie interpretacja taka wyłączałaby w większości przypadków możliwość zastosowania terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, iż stronie pominiętej w postępowaniu z reguły decyzja nie jest doręczana. Stanowisko skarżącego pozostaje w sprzeczności z interpretacją normy art. 146 § 1 k.p.a. dokonywaną w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego. Podkreślić należy, iż wprowadzona przesłanka negatywna uchylenia decyzji, jaką jest upływ czasu, dotyczy wszystkich podstaw wznowieniowych. Podstawami tymi zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. są: ujawnienie, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, sytuacja w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. We wszystkich tych przypadkach upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. liczony jest w taki sam sposób t.j. od daty wprowadzenia decyzji, której dotyczy wznowienie, do obrotu prawnego, co następuje w momencie jej ogłoszenia lub doręczenia. Unormowanie takie jest konsekwencją treści art. 110 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym, odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 1998 r., I SA/Lu 494/97, Lex nr 34172) Stanowisko skarżącego sprowadza się w istocie do zakwestionowania słuszności biegu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. w sytuacji braku wiadomości strony pominiętej w postępowaniu o wydaniu decyzji. Podkreślić jednak należy, iż w przypadku żadnej z przesłanek wznowienowych bieg terminu nie jest liczony od daty wystąpienia lub ujawnienia tej przesłanki. Data ta nie ma zatem znaczenia dla oceny możliwości uchylenia decyzji. Przykładowo w przypadku ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), po upływie okresu pięcioletniego wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie wydanej decyzji nie będzie możliwe. Podobnie okoliczność kiedy strona pozbawiona udziału w postępowaniu dowiedziała się o tym postępowaniu, nie ma znaczenia dla oceny biegu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Organ słusznie wskazał, iż doręczeniem decyzji w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. nie jest doręczenie decyzji stronie pobawionej możliwości udziału w postępowaniu. Interpretacja taka, pozostawałaby w sprzeczności z celem unormowania art. 146 § 1 k.p.a., naruszałaby jednolitość tego uregulowania, prowadząc do odmiennego uregulowania kwestii terminu w przypadku jednej przesłanek wznowieniowych – przewidzianej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do pozostałych przesłanek wznowienia postępowania, czyniąc wyłom w charakterze tej instytucji. Na marginesie wskazać należy, iż wyłączenie możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym z uwagi na upływ terminu od daty jej doręczenia lub ogłoszenia przewiduje również art. 156 § 2 k.p.a. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji odnośnie przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Zgodnie z unormowaniami kodeksu postępowania administracyjnego strony pozbawione udziału w postępowaniu mogą natomiast doprowadzić do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego niezależnie od upływu czasu od daty wydania lub ogłoszenia decyzji, w przypadku gdy wydana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub rażąco narusza prawo, składając wniosek o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie bezspornym było, iż wydana decyzja została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zagospodarowania terenu w 1996 r. Pięcioletni termin przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął zatem w 2001 r. Dodatkowo Sąd rozważał w niniejszej sprawie czy rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało przez właściwy organ z punktu widzenia art. 150 k.p.a., który stanowi, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji ( § 1), a jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (§ 2) . W doktrynie przyjmuje się, iż jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem specjalnego, zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wznowienia postępowania jest - stosownie do art. 150 k.p.a. - organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2003 s. 661) W niniejszej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do dokonania oceny, iż organ celowo i świadomie pozbawił skarżącego prawa udziału w postępowaniu. Brak zawiadomienia o postępowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikał z wadliwego ustalenia kręgu uczestników postępowania administracyjnego i dotyczył nie tylko skarżącego, lecz właścicieli wszystkich nieruchomości sąsiednich,. W ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, iż wynikał on ze złej woli organu i zamiaru wyeliminowania skarżącego z postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę jako bezzasadną.