II SA/Gd 706/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 17 maja 2013 r. Prezydent Miasta, działając z urzędu i powołując się na art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zatwierdził projekt podziału stanowiącej własność D. N. vel N. nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] miasta S., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], wydzielając z niej działkę nr [...] pod drogę publiczną dojazdową oraz działkę nr [...]. Integralną częścią decyzji jest mapa z projektem podziału w skali 1:500. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podziału dokonano z urzędu w celu wydzielenia działki nr [...], która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi teren dróg publicznych dojazdowych. Nieruchomość objęta podziałem znajduje się na terenie, na którym obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz. Urz. Woj. z 2009 r., nr 167, poz. 3210) i "[...]" (Dz. Urz. Woj. z 2010 r., nr 96, poz. 1872). W toku postępowania wydano dwa postanowienia z dnia 26 stycznia i 5 lipca 2012 r. dotyczące zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które na skutek zażaleń skarżącej zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2012 r. stwierdzono zgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z ustaleniami miejscowych planów "[...]" i "[...]". Z treści art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zgodność z ustaleniami planu miejscowego i zapewnienie nowo utworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów, organ stwierdził, że oba te warunki zostały spełnione. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, przy czym celem publicznym w myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy jest między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Nadto sporządzone przez uprawnionego geodetę dokumenty: mapa z projektem podziału, wykaz zmian gruntowych i protokół przyjęcia granic zostały przyjęte państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego w Wydziale Geodezji i Katastru Urzędu Miejskiego i zaewidencjonowane pod nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. N. vel N., domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 6 w zw. z art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej oraz spełnienia przesłanek ustawowych wydania decyzji, - art. 6 w zw. z art. 107 § 1 Kpa poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania, - art. 6 w zw. z art. 9 i art. 107 § 1 Kpa poprzez brak prawidłowego opisu nieruchomości podlegającej podziałowi, w szczególności w zakresie określenia powierzchni działek ewidencyjnych powstałych w wyniku dokonania podziału nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zostało wszczęte z urzędu. Dokonany podział ma na celu wydzielenie z nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca, działki przeznaczonej pod drogę publiczną dojazdową. Zgodnie z przepisem art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem takim jest niewątpliwie wydzielenie gruntów pod drogi publiczne (art. 6 pkt 1). Niezbędność wydzielenia działki i cel takiego podziału wynikają bezpośrednio z miejscowych planów "[...]" i "[...]", w których wydzielana działka została przeznaczona pod funkcję 05.5.KDD – tereny komunikacji. Powyższe ustalenia jak i sposób dostępu drugiej działki do drogi publicznej zostały określone w ostatecznym postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2012 r., stwierdzającym zgodność wstępnego podziału działek [...] i [...] z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie wniosła zażalenia na to postanowienie i dlatego nie może domagać się wyjaśnienia ustaleń w nim zawartych ani też powtarzania tych ustaleń w decyzji zatwierdzającej podział. Nadto wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie były dostępne dla strony od początku postępowania. Kolegium uznało za bezzasadne zarzuty odwołania dotyczące opisu działek przed i po podziale w zakresie powierzchni w tym w szczególności działki, która ma być włączona do gminnego zasobu nieruchomości. Z decyzji z dnia 17 maja 2013 r. wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że mapa z projektem podziału stanowi integralną część tej decyzji. Z mapy tej wynikają numery działek przed podziałem, ich powierzchnia i rodzaj użytkowania, a także numery działek powstałych w wyniku podziału, ich powierzchnia i przeznaczenie oraz dostęp do drogi- ul. K. Kolegium stwierdziło, że nowo wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0.0478 ha przeznaczona została pod poszerzenie publicznej drogi dojazdowej i to ta działka zostanie docelowo włączona do gminnego zasobu nieruchomości. Organ wskazując, że przywołany przez skarżącą art. 107 Kpa reguluje jedynie obligatoryjne składniki decyzji a nie ich kolejność czy konstrukcję, uznał odwołanie w tym zakresie za niezasadne. Odnosząc się do niejasnego zarzutu dotyczącego braku analizy materiału dowodowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że w prowadzonym z urzędu postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dowodami są: ten plan, projekt podziału i postanowienie opiniujące zgodność tego poddziału z planem. Niezaskarżalne postanowienie z dnia 5 grudnia 2012 r. ma charakter wiążący, projekt podziału jest jasny i zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na jego zatwierdzenie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał plany miejscowe i stwierdził spełnienie przesłanek z art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się z kolei do zarzutu wadliwego określenia stron, Kolegium wyjaśniło, że w sprawie jest tylko jedna strona, a mianowicie D. N. vel N. - właścicielka dzielonej nieruchomości. Określenie w decyzji jako strony Miasta było zatem błędne, tym bardziej, że miastu, którego organ wykonawczy jest uprawniony jest do wydania decyzji w sprawie, nie przysługują uprawnienia strony. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że błąd ten nie miał istotnego wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. N. vel N., zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że były podstawy do jej uchylenia, - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zostało sporządzone prawidłowo, w szczególności w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej oraz spełnienia przesłanek ustawowych wydania decyzji, - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji właściwie określa strony postępowania, - art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 6, art. 9 i art. 107 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji prawidłowo opisuje nieruchomość podlegającą podziałowi, w szczególności w zakresie określenia powierzchni działek ewidencyjnych powstałych w wyniku dokonania podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Nadto organ odwoławczy szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Podstawowym zagadnieniem przesądzającym o zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jest zatem zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przez Radę Miejską uchwałami z dnia 30 września 2009 r. nr [...] - "[...]" (Dz. Urz. Woj. z 2009 r., nr 167, poz. 3210) i z dnia 26 maja 2010 r. nr [...] - "[...]" (Dz. Urz. Woj. z 2010 r., nr 96, poz. 1872). Oba te plany, które zostały zatwierdzone stosownymi uchwałami Rady Miejskiej i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa są obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Wiążą one organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na ich podstawie. Bezsporne jest, że plan "[...]" przeznacza część, stanowiącej własność skarżącej D. N. vel N. nieruchomości, tj. nowej działki nr [...] na drogę publiczną dojazdową 05.5.KDD. Bezsporne jest również, że postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta zaopiniował pozytywnie projekt podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami obu wymienionych powyżej planów. Art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. W szczególności zaś może to nastąpić, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (punkt pierwszy art. 97 ust. 3). Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 tej ustawy. Celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego. W ocenie Sądu w tym przypadku mamy niewątpliwie do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg (art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepisy art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie stanowią, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest to niezbędne do realizacji celów publicznych oraz jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/ Gd 378/10 i z dnia 15 listopada 2006r., II SA/Gd 352/06, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2009 r., I OSK 10/09 z dnia 19 marca 2008r., I OSK 410/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2009r., II SA/Gd 811/08 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010r., II SA/Sz 1297/09 wszystkie opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać nadto należy, że w świetle treści art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadnienie pogląd, jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne (tak Gabriel Węgrzyn, Linie podziału nieruchomości a linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania w planie miejscowym, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2009/4/58). W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wszczęcie postępowania, jak i rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są przy tym zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął niniejszą sprawę, słusznie uznając, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu i skardze, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Braki rozstrzygnięcia organu I instancji postępowania stanowią wady postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 Kpa. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyłącznie gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo wyjaśniło przebieg postępowania w sprawie podziału nieruchomości i znaczenie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. W sprawie podziału mamy bowiem do czynienia z dwoma etapami postępowania, a mianowicie opiniowaniem wstępnego projektu podziału nieruchomości i zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii rozstrzyganych w toku postępowania o podział nieruchomości, przy czym rozstrzyga tę kwestię w sposób wiążący na dalszym etapie postępowania podziałowego, co wynika również z faktu, że musi być ono ostateczne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zatem stwierdził, że szczegółowe informacje odnośnie obowiązujących miejscowych planów zawarte były w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2012 r. Nadto sam organ odwoławczy, rozstrzygając niniejszą sprawę, prawidłowo i precyzyjnie wyjaśnił podstawę prawną oraz spełnienie ustawowych przesłanek podziału nieruchomości. Postanowienie z dnia 5 grudnia 2013 r. zostało doręczone skarżącej i wobec niewniesienia zażalenia stało się ostateczne. Wywiera ono zatem skutki w przedmiocie zgodności projektu podziału z ustaleniami obowiązujących dla tej nieruchomości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zasadne było dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzić również należy, że materiał dowodowy sprawy zawiera wszystkie dokumenty wymagane przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663). W szczególności zaś, zgodnie z treścią § 9 i 10 tego rozporządzenia mapa z projektem podziału, stanowiąca załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt podziału, zawiera przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek. Powierzchnia nowych działek została również dokładnie określona w tymże załączniku, gdyż mapa ta zawiera powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi oraz przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu, dokładnie tak, jak wymaga powyższe rozporządzenie. Niezależnie od tego kwestia dotycząca powierzchni została dokładnie wyjaśniona w decyzji organu odwoławczego, który stwierdził, że nowo wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0.0478 ha przeznaczona została pod poszerzenie publicznej drogi dojazdowej. Wreszcie wyjaśnić należy, że stroną przedmiotowego postępowania powinna być wyłącznie skarżąca jako właścicielka dzielonej nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca była stroną postępowania i brała w nim czynny udział, korzystając przy tym z przysługujących jej środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo zatem uznało, że organ I instancji błędnie potraktował także jako stronę Miasto S. Trafnie przy tym Kolegium stwierdziło, że błąd ten nie miał istotnego wpływu na prawidłowość wydanej w sprawie decyzji. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 Kpa. Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy nie tylko ponownie rozpatrzył niniejszą sprawę, ale także szczegółowo i wyczerpująco rozpatrzył wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu, słusznie uznając je za niezasadne. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.