II SA/Gd 715/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.), NSA Andrzej Przybielski, Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P. M., Z. P., J. S., B. S., E. J., M. J., I. C. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 23 czerwca 2005r. Nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2005r. Nr [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej mienie komunalne, w formie przetargu pisemnego nieograniczonego, na podstawie art. 37 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej z dnia 1 czerwca 1998r. Nr [...] w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, przeznaczył do sprzedaży w drodze przetargu pisemnego nieograniczonego na rzecz osób fizycznych i prawnych nieruchomość niezabudowaną, stanowiącą własność Gminy, obejmującą działkę oznaczoną w ewidencji gruntów Nr [...], o powierzchni 20.427 m2, opisaną w księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy, położoną w miejscowości C. Pismem z dnia 27 października 2006r. P. M., powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wezwał Burmistrza Miasta i Gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższym zarządzeniem. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowe zarządzenie zostało wydane bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego, o czym stanowi art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Wskazał, że wolą mieszkańców C. jest i było, co wynika z uchwały Rady Miejskiej z dnia 14 czerwca 2004r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Planu Odnowy Wsi "Sołectwa C.", aby przedmiotowy grunt pozostał w rękach gminy i służył zaspakajaniu potrzeb mieszkańców wsi. Zdaniem wzywającego, podejmując decyzję o sprzedaży przedmiotowej działki Burmistrz naruszył wyżej wymienioną uchwałę Rady Miejskiej, tym samym działał wbrew treści art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uniemożliwił w ten sposób realizację zadań, które wynikają z Planu Odnowy Wsi "Sołectwa C.". Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 12 października 2006r. Nr [...]r., powołując się na art. 101 ust. 4 w związku z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym odmówił uwzględnienia wezwania. Wskazał, że niemożliwe jest wzruszenie przedmiotowego zarządzenia po upływie roku od jego podjęcia. Ponadto, zdaniem Burmistrza kwestionowane zarządzenie nie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono zagadnień gospodarowania mieniem komunalnym, a zatem jest realizacją uprawnień właścicielskich gminy. Te zaś zagadnienia mają charakter cywilny i nie odnosi się do nich normy zawartej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał ponadto, iż wzywający w piśmie złożonym w dniu 2 października 2006r. nie określił żądania, to jest nie podał, na czym polegać ma usunięcie naruszenia wymienionym zarządzeniem. P. M. w imieniu własnym oraz następujących mieszkańców gminy: J.S., B. S., M. J., E. J., I. C., Z. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisane wyżej zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy. Skarżący wskazali, że mieszkańcy wsi, w której położona jest przedmiotowa działka zadecydowali co do jej przeznaczenia po zagospodarowaniu wspólnocie wiejskiej, na cele rekreacyjne, co wynika z "Planu Odnowy i Rozwoju Sołectwa C. na lata 2004-2013", gdzie jako jedno z zadań umieszczono zagospodarowanie tego terenu. Wydając zarządzenie Burmistrz podpierał się pismem rady sołeckiej, która nie mając żadnych podstaw prawnych wyraziła zgodę na sprzedaż. Zdaniem skarżących naruszony został art. 48 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zgodnie, z którym rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, ponieważ Burmistrz ogłosił przetarg na sprzedaż mienia będącego w dyspozycji sołectwa C. bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego. Skarżący powołali się, podobnie jak w wezwaniu, na wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 1995r., w sprawie sygn. akt SA/Wr 411/94, w którym stwierdza się, że uchwała rady gminy o sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości gminnej, podjęta bez zgody zebrania wiejskiego, narusza art. 48 ust .2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym. Ponadto skarżący zarzucają naruszenie obowiązek upublicznienia informacji o przetargu, ponieważ sołtys nie wywiesił ogłoszenia na tablicy ogłoszeń. Według skarżących, organy Gminy nie bacząc na zdanie mieszkańców wsi, chcą ich pozbawić miejsca, w którym mogłyby się spotykać rodziny z dziećmi, mogłaby się integrować cała wspólnota wiejska, spędzając aktywnie wolny czas. Gmina niweczy inicjatywę mieszkańców, a w to miejsce nie zapewnia mieszkańcom innego miejsca do aktywnego odpoczynku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż przedmiot skargi stanowił już materię oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie ze skargi M. J. i innych w sprawach sygn. akt II SA/Gd 369/06 i sygn. akt II SA/Gd 370/06. Ponieważ według organu zaskarżone zarządzenie nie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz dotyczy wykonywania praw własności, bez znaczenia prawnego pozostaje fakt poprzedzenia skargi wezwaniem skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy o usunięcie naruszenia prawa wywołanego przedmiotowym zarządzeniem. Okoliczność ta, zdaniem Burmistrza stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W pierwszej kolejności, w związku z wnioskiem o odrzucenie skargi, Sąd rozstrzygnął kwestię dopuszczalności skargi w rozpoznawanej sprawie, stosownie do regulacji zawartej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591, ze zm.), w brzmieniu ustalonym od dnia 27 października 2002r. na podstawie przepisu art. 43 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.). Według treści ust. 1 art. 101 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Według zaś ust. 2a, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Wyjaśnienia zatem wymaga kwestia, czy kwestionowane zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy, przeznaczające do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomość, stanowiącą mienie komunalne, mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, co jest warunkiem koniecznym dla możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, według którego do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2001r., OPS 11/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 52, Naczelny Sąd Administracyjny prezentując powyższe stanowisko wskazał, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA wyraził przy tym również pogląd, zgodnie z którym przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 omawianej ustawy mogą być nie tylko uchwały o charakterze ogólnym lecz także uchwały o charakterze indywidualnym. Ocena prawna zagadnienia dokonana przez NSA w przytoczonej uchwale wynikała z wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwzględnieniem art. 20 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.). W ocenie Sądu przedstawione wyżej stanowisko zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym, wywołanym zmianą ustrojową dotyczącą sądownictwa administracyjnego (por. także wyrok WSA w Warszawie, z dnia 13 maja 2004r., sygn. akt I SA 2184/03, Baza orzeczeń LEX nr 148881). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5), oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Zatem według Sądu, niniejsza sprawa pozostaje w zakresie administracji publicznej, mieszcząc się tym samym w dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie jest aktem cywilnoprawnym. Organ gminy rozstrzygnął bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostanie w gminnym zasobie nieruchomości, co mieści się w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy, a jednocześnie poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie cywilnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie Burmistrza zapadło w wykonaniu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 1 czerwca 1998r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, określa zasady w zakresie rozporządzania nieruchomościami gminy i stanowi dyrektywy wiążące właściwy organ gminy (w niniejszej sprawie burmistrza) co do przesłanek i sposobu rozporządzania. Stosownie bowiem do treści art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącej przepisy szczególne w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje organ wykonawczy gminy, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta i w ramach tych uprawnień upoważniony jest między innymi do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu (art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy). Uznając zatem, że przedmiot zaskarżonego Zarządzenia Burmistrza mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, Sąd uznał dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kolejnym zagadnieniem wyłaniającym się w związku z powyższą oceną jest kwestia interesu prawnego lub uprawnienia, których naruszenie stanowi o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie to skarżący w niniejszej sprawie wywodzą przede wszystkim z zaniechania przez Burmistrza obowiązku uzyskania zgody zebrania wiejskiego na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, co stanowiłoby o naruszeniu przepisu art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a skargę wnieśli jako mieszkańcy gminy – P. M. w imieniu własnym oraz reprezentując, za ich pisemną zgodą, J. S., B. S., M. J., E. J., I. C. i Z. P. Zdaniem Sądu kwestia legitymacji skargowej w niniejszej sprawie ściśle wiąże się z oceną, czy było obowiązkiem organu gminy uzyskać zgodę zebrania wiejskiego. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 omawianej ustawy, rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Ponadto stosownie do ust. 3 wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Przytoczony wyżej przepis w ust. 2 zakłada, że sołectwo posiadało swoje dotychczasowe prawa do korzystania z mienia, a prawa te nie mogą zostać przez gminę uszczuplone bez zgody zebrania wiejskiego. Przyjmuje się w doktrynie (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 429-433), że przepis ten dotyczy sytuacji, w której na terenie gminy przed datą wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym, to jest przed dniem 27 maja 1990r., istniały sołectwa, którym przysługiwały pewne prawa (mienie), chociaż nawet w takiej sytuacji mienie przysługujące sołectwom stało się z mocy prawa mieniem komunalnym. Cytowany przepis ma więc na celu zachowanie na rzecz sołectw możliwości wykonywania dotychczasowych praw, w takim zakresie, w jakim dają się one pogodzić z prawem własności gminy. Sołectwo stanowi jedną z form jednostek pomocniczych, o których mowa w ustawie o samorządzie gminnym. Organizację i zakres działania sołectwa określa właściwa rada gminy odrębnym statutem (art. 35), który normuje między innymi stosownie do treści art. 48 zakres zarządzania mieniem komunalnym i korzystania z niego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Rada gminy może podjąć uchwałę w trybie art. 18 ust. 2 pkt 7 wymienionej ustawy w zakresie ustalenia zasad przekazywania mienia komunalnego do korzystania jednostce pomocniczej (sołectwu), przy czym winna przy tym uwzględnić fakt, czy przekazuje mienie, które do dnia 27 maja 1990r. sołectwu przysługiwało i czy w tym zakresie nie narusza prawa do korzystania z tego mienia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) sołectwom, utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym (następnie skomunalizowanym), właściwe organy gminy przekazywały składniki tego mienia komunalnego. Dotyczyło to także składników mienia położonych poza obszarem gminy, w której znajduje się sołectwo. Pod pojęciem dysponowania, o którym mowa wyżej, rozumie się zakres zarządzania, korzystania z mienia i rozporządzania dochodami, o czym stanowi przytoczony wyżej przepis art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, według którego dotychczasowe prawa sołectwa do korzystania z mienia nie mogą być przez gminę jako właściciela uszczuplone (gmina może jedynie ustalić zasady wyrażenia woli przez społeczność tej jednostki, o ile nie zostały one ustalone wcześniej), bez uzyskanie zgody zebrania wiejskiego, w skład którego wchodzą wszyscy mieszkańcy stanowiący społeczność wiejską. Oznacza to, że przedmiotowa zgoda jest warunkiem koniecznym do uszczuplenia zakresu korzystania z mienia. Przytoczyć w tym miejscu należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 1995r., sygn. akt SA/WR 411/94, Wokanda z 1995r. Nr 6, poz. 35), zgodnie z którym podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej zadysponowania składnikiem majątkowym, objętym dotychczas prawem do korzystania z mienia przez sołectwo, bez zgody zebrania wiejskiego, skutkuje nieważnością tej uchwały. Jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że prawa sołectwa C. do przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie zostały przez skarżących wykazane. Jest niesporne, że nie wynikają one ze statutu sołectwa, jak również nie została podjęta przez Radę Miejską uchwała przekazująca sołectwu uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości, pozostającej w zasobie gminy. Skarżący powołują się jedynie na fakt, że mieszkańcy wsi korzystali z tej nieruchomości za zgodą jej dotychczasowego dzierżawcy, oraz że w "Planie Odnowy i Rozwoju Sołectwa C. na lata 2004-2013" przyjętym w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej jako jedno z zadań ujęto zagospodarowanie tego terenu. Ponadto według oświadczenia skarżącego P. M. złożonego na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r., "Rada Gminy zaniedbała uchwały w sprawie przekazania przedmiotowej działki do korzystania przez mieszkańców sołectwa" (vide: protokół rozprawy k. 60-61). W ocenie Sądu brak jest dowodów świadczących o posiadaniu przez sołectwo C. dotychczasowych praw do korzystania z działki skierowanej do przetargu zaskarżonym zarządzeniem Burmistrza, istniejących w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym (w dniu 27 maja 1990r.), określonych w statucie sołectwa bądź przekazanych uchwałą rady gminy w trybie art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie wykazali, że działka nr [...] służyła do powszechnego użytku mieszkańców wsi, stosownie do posiadanych przez sołectwo uprawnień. Powoływana w skardze uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 czerwca 2004r. w sprawie przyjęcia "Planu Odnowy Wsi "Sołectwa C." (vide: fotokopia uchwały k- 28 akt sprawy sygn. II SA/Gd 369/060) podjęta została na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym i ma charakter programu gospodarczego. W konsekwencji nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania przepis art. 48 ust. 2 omawianej ustawy, a podjęcie zaskarżonego zarządzenia nie musiało być poprzedzone zgodą zebrania wiejskiego wsi C. Oznacza to również, że skarżący - mieszkańcy wsi C., nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego (uprawnienia). Tym samym wskazać należy, że skarżący nie posiadają legitymacji prawnej do wniesienia skargi w opisanym wyżej trybie. Dokonując powyższej oceny, Sąd jednocześnie podziela przeważający w orzecznictwie pogląd, że brak interesu prawnego po stronie skarżącego skutkuje oddaleniem skargi. Z uwagi na brak legitymacji prawnej po stronie skarżących, Sąd nie bada drugiego zarzutu skargi, odnoszącego się do uchybień w zakresie sporządzenia i upublicznienia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, o jakim mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego załącznik zaskarżonego zarządzenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.