II SA/Gd 716/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M., K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło B. M. i K. Ś. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] we W., gmina S., będącej własnością Gminy S., na 10 działek budowlanych, albowiem w ocenie organu wyżej wymienieni nie posiadają legitymacji do skutecznego ubiegania się o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Powoływali się bowiem jedynie na fakt posiadania ww. działki, podczas gdy stroną postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości jest jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 12 lutego 2009 r. utrzymało w mocy ww. decyzję własną, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. B. M. i K. Ś. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzucili tejże decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 i 4, art. 104 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.) w zw. z art. 11 ust. 1 oraz art. 6 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie podziału gospodarstwa rolnego obejmującego zabudowaną działkę siedliskową nr [...] oraz działkę rolniczą nr [...] we W., użytkowaną przez wnioskodawców, a także poprzez sporządzenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej niezgodnie z prawem, w tym udział J. K. w postępowaniu jako osoby nieuprawnionej do działania w imieniu Starosty Powiatowego. W uzasadnieniu wniosku stwierdzili, że swój interes prawny wywodzą z posiadania gospodarstwa rolnego położonego we W. na nieruchomościach oznaczonych jako działki gruntu nr [...] i [...], w tym prawa własności do działki siedliskowej nr [...], nabytej w drodze zasiedzenia od Skarbu Państwa. W związku z powyższym przysługuje skuteczne prawo do nabycia od Skarbu Państwa, również przez zasiedzenie, działek gruntu nr [...]. W piśmie z dnia 9 czerwca 2009 r. wnioskodawcy wskazali ponadto, że w wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia 3 sierpnia 1999 r. uczestniczyła A. B., a następnie brała udział w wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją z dnia 29 czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 28 i art. 156 § 2 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 12 lutego 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium nie podzieliło argumentacji wnioskodawców dotyczącej podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na udział jednego z członków składu orzekającego Kolegium przy wydaniu decyzji Wojewody z dnia 3 sierpnia 1999 r., albowiem postępowanie, w którym wydano decyzję Kolegium z dnia 12 lutego 2009 r. dotyczyło wyłącznie decyzji Wójta Gminy związanej z podziałem nieruchomości. Ponadto Kolegium podniosło, że o interesie prawnym strony nie może decydować okoliczność, że stali się oni właścicielami sąsiedniej działki nr [...]. Decyzja Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2000 r. dotyczyła podziału działki nr [...], co oznacza brak podstaw do przyjęcia, że wnioskodawcy mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Fakt własności działki sąsiedniej nr [...] nie przekłada się na uzyskanie prawa strony w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...]. Postępowanie podziałowe wszczynane jest na wniosek osoby mającej interes prawny i nie uczestniczą w nim inne podmioty. Z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko osoba dysponująca prawem własności lub użytkowania wieczystego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium wnioskodawcy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższa decyzję B. M. oraz K. Ś. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 czerwca 2009 r. W skardze domagali się wystąpienia przez Sąd do szeregu organów administracji publicznej oraz wymiaru sprawiedliwości o nadesłanie dokumentów. Zarzucili zaskarżanej decyzji naruszenie: – art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. przez oparcie decyzji na przesłankach pozaprawnych, – art. 7 k.p.a. prze złamanie zasady prawdy obiektywnej, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawców, – art. 12 oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. przez wydawanie decyzji po upływie terminu ustawowego, – art. 27 § 1 3 w zw. z art. 24 § 1 i 5 k.p.a. przez wydanie decyzji mimo zgłoszonego i nierozpatrzonego wniosku o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, – art. 28 i art. 29 k.p.a. przez bezzasadne kwestionowanie prawa strony wnioskodawców w związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 sierpnia 1999 r., mocą której Gmina S. bez podstawy prawnej stała się właścicielem działki nr [...] we W., – art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia, analizy i oceny zgromadzonego przez wnioskodawców materiału dowodowego, – art. 104 § 1 i 2 w z w. z art. 35 § 1-3 k.p.a., – art. 107 § 1-3 w z. z art. 77 § 1-4 k.p.a. oraz art. 231 § 1 k.k. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w oparciu o zgromadzony przez wnioskodawców materiał dowodowy, – art. 9 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przez udział w postępowaniu A. B. oraz J. M. ze względu na ustawowy zakaz ich zatrudniania w SKO oraz ze względu na udział A. B. w wydaniu decyzji Wojewody z dnia 3 sierpnia 1999 r. przekazującej nieodpłatnie na własność Gminy S. działkę nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 23 lutego 2006 r. stwierdził nabycie przez skarżących przez zasiedzenie własności 1/2 części działki nr [...] oraz oddalił ich wniosek o zasiedzenie działki nr [...]. W ocenie skarżących ich interes prawny nie został skutecznie zanegowany. Stwierdzili, że Wójt Gminy oraz były geodeta w Gminie S. wspólnie ukryli dokumenty prawa własności rodziców skarżących do gospodarstwa rolnego obejmującego działki nr [...] i [...] (w 1/2 części). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 22 stycznia 2010 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność zatrudnienia A. B. i J. M. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym skarżących z dnia 22 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał skargę za bezzasadną, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły prawa. W rozpoznawanej sprawie, odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, wynikała z braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców. W tym zakresie podkreślić należy, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Dotyczy to zarówno postępowania tzw. zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych, w tym także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Z przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.) wynika bowiem, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r., sygn. akt II/Gd 941/99, ONSA 2002/4/155; z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69; z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 159259; z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 82813; z dnia 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1024/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44203; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 643/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 481505; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 456731). Podnosi się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie, że czynności związanych z podziałem nieruchomości mogą skutecznie żądać także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, jeśli wykażą swój interes prawny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 284/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 467094). Wskazuje się, że argumentacja o wyłącznej legitymacji właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi, była niewątpliwie w pełni aktualna w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 1997 r., kiedy z wnioskiem o podział nieruchomości mogli wystąpić właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Z dniem jednak 1 stycznia 1998 r., kiedy zaczęły obowiązywać przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stan prawny w zakresie podmiotów, które mogą żądać dokonania podziału nieruchomości uległ zmianie, bo podmiotami tymi mogą być aktualnie osoby, które mają w tym interes prawny. Jest to istotna zmiana ustawodawcy, albowiem nie można nie zauważyć, że zakres pojęcia "właściciel i użytkownik wieczysty domagający się podziału nieruchomości" jest węższy od zakresu pojęcia "osoba dysponująca interesem prawnym w podziale nieruchomości". Jest bowiem oczywistym, że tytuł prawny do nieruchomości pierwszej grupy wskazanych osób może wynikać jedynie z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, a więc z prawa rzeczowego, lecz już tytuł prawny drugiej grupy osób (posiadający interes prawny), może wynikać zarówno z prawa rzeczowego, jak i prawa o charakterze obligacyjnym. Oznacza to, że skarżącym przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu podziałowym dotyczącym nieruchomości, stanowiącej własność Gminy S., jedynie wówczas gdyby służyło im do tejże nieruchomości prawo użytkowania wieczystego albo inne ograniczone prawo rzeczowe. Żadne z tych praw skarżącym nie przysługuje, nie mieli zatem również legitymacji do domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2000 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] we W., do której wnioskodawcom nie przysługuje tytuł prawny. Mieć bowiem należy na uwadze, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] we W. jest Gmina S.. Skarżącym nie tylko nie przysługuje do tej nieruchomości prawo własności, czy tez prawo użytkowania wieczystego, lecz również żadne z praw rzeczowych ograniczonych, a jak to wyżej wykazano, tylko z tych praw mogliby skarżący wywodzić swój interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej dotyczącej tejże nieruchomości. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie było, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 23 lutego 2006 r. stwierdził nabycie przez skarżących przez zasiedzenie własności 1/2 części działki nr [...] oraz oddalił ich wniosek o zasiedzenie działki nr [...]. Zatem ewentualne uprawnienia skarżących do ww. nieruchomości sprowadzać mogą się jedynie do jej posiadania, które swego umocowania nie znajduje w prawie podmiotowym, lecz w faktycznym władaniu nieruchomością. Konsekwencją powyższego jest, iż skarżący, w ramach postępowania dotyczącego podziału nieruchomości nr [...] we W., dysponują wyłącznie interesem faktycznym, który nie daje im uprawnień strony postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że służące skarżącym prawo własności sąsiedniej działki nr [...] również nie przyznaje im interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu podziałowym dotyczącym działki nr [...], na prawach strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69). Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., decyzją z dnia 12 lutego 2009 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 grudnia 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2000 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawiał bowiem wątpliwości, co do braku interesu prawnego po stronie skarżących. Brak było również podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2009 r. W istocie bowiem skarżący w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji powtarzali argumentację mającą, w ich ocenie, uzasadniać ich legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2000 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], jak również zarzuty co do prawidłowości samej tej decyzji. Zarzuty wydania decyzji przez pracownika Kolegium, który podlegał wyłączeniu, nie stanowią ustawowej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Mogą jedynie być podstawą wznowienia takiego postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Słusznie zatem również Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzją w mocy decyzję własną z dnia 29 czerwca 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 lutego 2009 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.