II SA/Gd 720/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki partnerskiej z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie informacji o środowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia 23 kwietnia 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki partnerskiej z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka A w B. wniosła o udostępnienie jej wykazu przedsiębiorców, którzy wpłacili do Urzędu Marszałkowskiego opłatę produktową w latach 2002-2010, powołując się zarówno na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2011r. Marszałek Województwa odmówił udostępnienia tego wykazu w trybie udzielenia informacji publicznej, gdyż informacja ta jest chroniona jako tajemnica skarbowa. Stwierdził przy tym, że nie było możliwe udzielenie tej informacji w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jako że na podstawie tej ustawy udostępniane są tylko informacje o środowisku, a nie o poszczególnych podmiotach. Poza tym na podstawie tejże ustawy udostępniane są wyłącznie informacje dotyczące raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy. Dokumentem takim jest jedynie zbiorczy raport składany przedkładany ministrowi na podstawie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, nie zaś sprawozdanie składane przez przedsiębiorcę zawierające indywidualne dane. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez spółkę A, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 lipca 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Kolegium sprawa powinna zostać załatwiona na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, gdyż wyłącza ona stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie informacji środowiskowej. Jednakże wnioskowana informacja mogła być udzielona tylko w sposób abstrakcyjny, bez naruszenia tajemnicy skarbowej (art. 239 Ordynacji podatkowej), którą objęta jest również opłata produktowa posiadająca cechy podatku. Spółka A w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: - art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, poprzez ich niezastosowanie; - art. 293 § 1 ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz błędne przyjęcie, iż żądane przez skarżącą informacje objęte są tajemnicą skarbową; - art. 4 w zw. z art. 8 i w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędne niezastosowanie; - art. 7, art. 77 K.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes publiczny i słuszny interes obywateli, niezebraniu i nierozpatrzeniu przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy; - art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a nadto od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Udostępnienie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią, ale również na możliwości uzyskania jej w utrwalonej formie, jak na przykład kserokopia. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy, a co za tym idzie również art. 16. Z kolei z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) wynika, że organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. Udostępnienie informacji na podstawie tej ustawy jest również czynnością materialno-techniczną uregulowaną w art. 15. Odmowa udostępnienia informacji następuje także w formie decyzji (art. 20 ust. 1 ustawy). Wniosek złożony przez skarżącą dotyczy udostępnienia jej wykazu przedsiębiorców, którzy wpłacili do Urzędu Marszałkowskiego opłatę produktową w latach 2002-2010. Opłata produktowa uiszczana jest na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2001r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., nr 90, poz. 607 ze zm.). Ustawa ta określa obowiązki przedsiębiorców wprowadzających na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy, i produkty wymienione w załączniku nr 3 do ustawy oraz określa zasady ustalania i pobierania opłaty produktowej. Przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (art. 3 ust. 1 ustawy). Nadto przedsiębiorca jest obowiązany do złożenia sprawozdania rocznego, zawierającego między innymi informacje o osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje (art. 10 ust. 1 tej ustawy). Z kolei stosownie do art. 12 ust. 2 tejże ustawy przedsiębiorca, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 3, jest obowiązany do wpłacania opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu: 1) odzysku; 2) recyklingu. Poza tym przedsiębiorca jest obowiązany do złożenia marszałkowi województwa rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej (art. 15 ust. 1). Zgodnie natomiast z treścią art. 24 ust. 1 ustawy marszałek województwa jest obowiązany do przesyłania ministrowi właściwemu do spraw środowiska oraz Narodowemu Funduszowi sprawozdania zawierającego informację o: 1) wielkościach wprowadzonych na rynek krajowy opakowań i produktów, z podziałem na poszczególne rodzaje opakowań i produktów, z wyszczególnieniem odpowiednio masy lub ilości, 2) osiągniętych wielkościach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, z wyszczególnieniem odpowiednio masy lub ilości i sposobu ich odzysku i recyklingu, oraz odpadów poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje, 3) wpływach z opłat produktowych wraz z odsetkami, z podziałem na poszczególne rodzaje opakowań i produktów w terminie do dnia 30 kwietnia roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Zdaniem Sądu prawidłowo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że charakter żądanej przez skarżącą informacji powoduje, że do rozpatrzenia niniejszej sprawy powinny mieć zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podzielić należy w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 21 października 2010r., w sprawie II SAB/Sz 35/10, opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl), który stwierdził, że sprawa z wniosku o udostepnienia informacji dotyczących sprawozdań o realizacji obowiązku odzysku i recyklingu, wynikających z ustawy z dnia 11 maja 2001r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, podlega załatwieniu w ramach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi bowiem, że w trybie tej ustawy udostępnianiu podlegają informacje dotyczące raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska. Wskazać nadto należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w publicznie dostępnych wykazach zamieszcza się dane o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, a w szczególności zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 26 dane o sprawozdaniach, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, tj. sprawozdaniach składanych przez marszałka województwa ministrowi właściwemu do spraw środowiska zawierających informacje o wielkościach wprowadzonych na rynek krajowy opakowań, osiągniętych wielkościach odzysku i recyklingu oraz wpływach z opłat produktowych. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że informacje dotyczące sprawozdań sporządzanych na podstawie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej stanowią informacje o środowisku. Wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego brak było jednakże podstaw do odmowy udzielenia informacji z uwagi na tajemnicę skarbową. Przede wszystkim wskazać należy, że przesłanki odmowy udzielenia informacji o środowisku zostały wskazane w art. 16 i 17 ustawy. W przepisach tych nie została wymieniona tajemnica skarbowa. Fakt ten, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że ustawodawca uznał, że tajemnica skarbowa nie może być w ogóle przeszkodą do udzielenia informacji o środowisku. Odmienna regulacja znajduje się natomiast w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdzie tajemnica skarbowa stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej (art. 5 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nadto wskazać należy, że w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 26 maja 2009r., II OSK 800/08 Naczelny Sąd Administracyjny istotnie stwierdził, że opłatę za korzystanie ze środowiska należy zaliczyć do nietypowych swoistych podatków, ale wyłącznie na potrzeby zwolnienia od podatku Polskiego Związku Działkowców. W odniesieniu do opłaty produktowej prezentowany jest natomiast pogląd, że nie ma ona jednoznacznie podatkowego charakteru, gdyż nie służy celowi fiskalnemu, aczkolwiek spełnia typową dla podatków funkcje stymulująca (tak M.Bernat, Rzeczpospolita 2002/2/5, LEX nr 32799/1). Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja odmawiająca udzielenia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę skarbową została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało oczywisty wpływ na jej wynik. To samo dotyczy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie miała zastosowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uchylenie decyzji sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, który winien rozpoznać wniosek skarżącej o udostępnienie wykazu przedsiębiorców, którzy wpłacili do Urzędu Marszałkowskiego opłatę produktową w latach 2002-2010 w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uwzględniając powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.