II SA/Gd 726/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. oddala skargę. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 16 czerwca 2008r. Nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanej przy ul. [...] w S., na okres 12 miesięcy, tj. do dnia 3 czerwca 2009r. Podstawą wydanego postanowienia był art. 101 § 1 i 3, art. 123 - 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 z późniejszymi zmianami), art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80 poz.717 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 2 czerwca 2008r. Agencja A Oddział Regionalny w G. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] obręb 17 zlokalizowanej przy ul. [...] w S.. Uchwałą Rady Miejskiej w S. [...] z dnia 29 marca 2006r. przystąpiono do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "G." w S., który obejmuje wnioskowany teren. Ustalenia planu miejscowego mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Wobec tego konieczne jest zawieszenie niniejszego postępowania w celu zapobieżenia wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Ponadto organ poinformował, że część działki nr [...] obręb 17 położona przy ul. [...] w S., znajduje się na obszarze miasta, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W. - [...]") na terenie o funkcji: zieleń urządzona (12.18.ZP) oraz tereny częściowo zagospodarowane – ul. [...] - droga publiczna, droga zbiorcza w kategorii drogi gminnej (52.KDZ). Przedmiotowy teren oznaczono szrafem na załącznikach graficznych do niniejszego postanowienia. Na powyższe postanowienie Agencja A Oddział Regionalny w G. złożyła zażalenie w którym zakwestionowała wydane rozstrzygnięcie i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona wskazała, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tworzy jedynie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto stwierdziła że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niepełne co oznacza, że organ I instancji naruszył przepisy art. 107, art. 77, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2008r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organ odwoławczy wskazał, że art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje dwie odrębne przedmiotowo materie. Podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania, oraz dotyczy przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis art. 62 ust. 1 nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. Konsekwencje prawne braku przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące, że jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, organ ma obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 2 października 2007r., (sygn. akt II OSK 1287/06 niepublikowany). Zdaniem Kolegium przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy, możliwość zawieszenia postępowania nie zależy zatem od okoliczności, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Konstrukcja ta, jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego służyć ma także przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania. W rozpatrywanej sprawie jest bezspornym, że Prezydent Miasta miał prawo na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od daty złożenia wniosku tj. do dnia 3 czerwca 2009r. Ponieważ Rada Miejska w S. podjęła już uchwałę o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "G.", gdzie znajduje się teren planowanej inwestycji, w tych okolicznościach mamy do czynienia z przypadkiem, o którym mowa a art. 62 ust. 1 pkt 2. Oznacza on, że Prezydent Miasta ma obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jeżeli w okresie zawieszenia nie zostanie uchwalony wyżej wspomniany plan czyli do 3 czerwca 2009r. W rozpatrywanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta podjęta została w dniu 29 marca 2006r. Jak wcześniej wskazano, podjęcie uchwały nie stanowiło warunku dla samej możliwości zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, natomiast dodatkowo uzasadniało i dostarczało argumentów za podjęciem postanowienia o zawieszeniu. Organ orzekający w I instancji miał zatem podstawę prawną do zawieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosował. Na powyższe postanowienie Agencja A Oddział Regionalny w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenia wskazanych powyżej postanowień. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 77 k.p.a. poprzez niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, pominięcia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia i naruszenie w związku z tym art. 7 k.p.a.; art. 107 § 2 - 5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w szczególności nie wyjaśnienia podstaw prawnych orzeczenia, nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, oraz nie odniesienie się do niepełnego wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie; naruszenie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż orzeczenie organu I instancji może cechować arbitralność oraz dopuszczenie do nieuzasadnione zawieszenie postępowania, w sytuacji kiedy z jednej strony ochrona interesu publicznego oraz indywidualnego interesu skarżącego przemawia za wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a z drugiej strony nie jest jasnym kiedy rada gminny uchwali plan zagospodarowania przestrzennego; naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., poprzez podejmowanie działań podważających zaufanie do organów administracji, nie uwzględnienie interesu skarżącego, oraz podejmowanie działań uniemożliwiających szybkie załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga Agencji A Oddział Regionalny w G. podlegała oddaleniu. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 16 czerwca 2008r. Nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanej przy ul. [...] w S., na okres 12 miesięcy, tj. do dnia 3 czerwca 2009r. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 sierpnia 2008r. Nr [...]. Podstawą prawną wydanych postanowień stanowił art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80 poz.717 z późniejszymi zmianami). W ustępie pierwszym tego przepisu wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Na wstępie rozważań wskazać należy, że cytowany powyżej przepis zawiera w swojej treści dwie odrębne normy prawne. Pierwsza norma prawna w przepisie art. 62 ust. 1 stanowi: "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy". Druga norma prawna zawarta w tym przepisie stanowi, że "wójt (burmistrz albo prezydent miasta) podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu 2 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany". A zatem, przepis art. 62 ust. 1 powołanej ustawy reguluje dwie odrębne przedmiotowo materie. Pierwsza norma prawna reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania, druga norma prawna zawarta w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy dotyczy przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis art. 62 ust. 1 w normie pierwszej nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. W drugiej normie prawnej reguluje konsekwencje prawne braku przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, że jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, organ ma obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, niepublikowane). Przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy możliwość zawieszenia postępowania nie zależy zatem od okoliczności, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Konstrukcja ta jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego służyć ma także przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 593/07, Lex Nr 340453). Zatem Prezydent Miasta miał podstawy do wydania w dniu 16 czerwca 2008r. Nr [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 omawianej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznające zażalenie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na w/w postanowienie trafnie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Pozostałe zarzuty podniesione przez stronę skarżącą, dotyczące naruszenia licznych przepisów kodeksu postępowania nie były trafne. Organy administracji obu instancji wydały wskazane powyżej postanowienia w oparciu o prawidłowo zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. W uzasadnieniu prawnym wskazały przepisy będące podstawą wydania orzeczeń oraz przedstawiły wyczerpującą argumentację ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.