II SA/Gd 726/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo na decyzję Wojewody z dnia 4 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 4 września 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia 22 lipca 2014 r. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez Nadleśnictwo "L" z siedziba w Ł. zamiaru wykonania robót budowlanych w zakresie śladowego utwardzenia niewydzielonego terenu leśnego płytami yombo, stanowiącego drogę lesną nr [...] w Leśnictwie Ś., gmina K., na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, obręb W. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśnił, że organ stopnia powiatowego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r. wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia między innymi o szczegółowe określenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Wnioskodawca nie wykonał należycie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, poprzez niesprostowanie treści zgłoszenia w zakresie działek nr 2 i 3. W zakresie oświadczenia inwestor zgłoszenie uzupełnił, jednak nie odniósł się do działek w treści samego zgłoszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako ustawa – Prawo budowlane. Przywołując definicję drogi z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) organ wskazał, że drogi tak jak inne obiekty budowlane, powstają w wyniku prowadzenia robót budowlanych z zastosowaniem wyrobów budowlanych. Budowlą będzie również droga w lesie, jeżeli będzie spełniać powyższe cechy, bowiem z punktu widzenia prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy droga jest budowlana w lasach czy poza ich terenem. Budowa takiej drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Inny charakter ma jednak droga leśna, która powstała jedynie w wyniku poruszania się ludzi lub pojazdów po gruncie. Nie należy jej kwalifikować jak obiekt budowlany i tym samym nie podlega przepisom prawa budowlanego. Natomiast wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały (np. wylanie warstwy kamienno-żużlowej związanej betonem lub ułożenie kostki brukowej) należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego (drogi w rozumieniu prawa budowlanego) wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze na powyższa decyzję Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo "L" wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że zgłoszone przez skarżącego roboty budowlane stanowią prace wymagające uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, - art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszone przez skarżącego roboty budowlane nie stanowią przebudowy istniejących dróg i w związku z tym wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, - art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez błędną wykładnię i zakwalifikowanie zgłoszonych przez skarżącego prac jako budowę nowego obiektu, a nie przebudowę struktury już istniejącej, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin istniejących struktur drogowych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na skutek planowanych prac nie powstaną żadne nowe obiekty budowlane, a jedynie nastąpi zmiana parametrów technicznych struktur już istniejących. Na objętych zgłoszeniem działkach istnieją drogi, zaliczane do dróg leśnych w rozumieniu ustawy o lasach. Są to struktury już istniejące, tylko że zlokalizowane nie w pasie drogowym, jak drogi publiczne, ale na obszarach leśnych. Kryterium różnicującym obie drogi i pozwalające zakwalifikować daną strukturę jako drogę lub drogę leśną jest jej położenie. Drogą leśną będzie każda struktura drogowa położona w lesie, niezlokalizowana przy tym w pasie drogowym, bez względu na jej stan techniczny i posiadanie obiektów instalacyjnych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze strukturą wyodrębnioną, przeznaczoną do ruchu pieszego, a planowane i zgłoszone prace miały na celu jedynie śladowe utwardzenie jej nawierzchni. Są to prace nieinwazyjne i nieskomplikowane, które można przeprowadzać bez użycia ciężkiego sprzętu i ingerencji w otoczenie oraz bez jego przekształcenia. Zdaniem skarżącego organ winien był przeprowadzić oględziny celem ustalenia, jakie struktury drogowe istnieją na działkach, wobec których planowano przeprowadzenie prac utwardzających. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Zaistniały w sprawie spór pomiędzy skarżącym a organami administracji architektoniczno-budowlanej sprowadza się do rozstrzygnięcia charakteru prawnego robót budowlanych planowanych do wykonania przez skarżącego. Chodzi o ustalenie, czy w ramach planowanych prac, nastąpi budowa nowego obiektu budowlanego (drogi w rozumieniu prawa budowlanego), czy też – jak wywodził skarżący – dojdzie do przebudowy istniejącej drogi. Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) – dalej jako "u.d.p.", pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym, zaś przez pas drogowy (art. 4 pkt 1 u.d.p) rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast drogami wewnętrznymi stosownie do art. 8 ust. 1 u.d.p są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, przy czym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W niniejszej sprawie inwestor planował wykonać utwardzenie drogi leśnej płytami yombo. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2014 r., poz. 1153) "lasem" jest m.in. grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej "drogi leśne". Należy też zauważyć, że "drogi leśne" to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy o lasach). Nie ma zatem przeszkód, aby drogi te zaliczyć do dróg wewnętrznych. Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1330/08, Lex nr 1166026, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wykonanie utwardzenia drogi leśnej, w szczególności w sposób zaplanowany przez inwestora w niniejszej sprawie (ułożenie płyt yombo), nie zmienia charakteru tej drogi jako drogi wewnętrznej. Przy realizacji tego rodzaju robót budowlanych inwestor nie musi spełnić wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa – Prawo budowlane jak i ustawa o drogach publicznych stanowią odrębne regulacje prawne odnoszące się do zupełnie innych przedmiotów (dróg). Ustalając zatem zakres użytego w art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane pojęcia "droga", należy się posłużyć wykładnią systemową o odnieść się do przepisów ustawy – Prawo budowlane. Ustawa ta stanowi bowiem akt kompleksowy zawierający ustawową materię dotyczącą budownictwa. Kompleksowość tej regulacji przejawia się w tym, że obejmuje ona zagadnienia o charakterze ogólnym, definicje pojęć budowlanych, cały proces budowlany, poczynając od projektowania przez budowę, utrzymanie aż do rozbiórki obiektów budowlanych. W art. 3 ustawy – Prawo budowlane zamieszczono definicje ustawowych wyrażeń wykorzystywanych w ustawie. Definiując w art.3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane, co należy rozumieć pod pojęcie obiektu liniowego (który w myśl art. 3 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane stanowi jednocześnie budowlę zaliczaną do obiektów budowlanych) ustawodawca posłużył się przykładowym wyliczeniem i wymienił między innymi "drogi" nie precyzując ich charakteru. Poprzez wymienione pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (por. wydany na gruncie poprzedniego brzmienia art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1400/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Urządzenie zatem trasy na działkach określonych w zgłoszeniu poprzez wykonanie utwardzenia betonowymi płytami yombo (dostosowanej zatem do ruchu samochodowego) stanowi roboty budowlane polegające na wykonaniu w określonym miejscu budowli, będącej obiektem liniowym w postaci drogi w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Wykonanie planowanych przez inwestora robót budowlanych nie może się przy tym ograniczać do zwykłego umieszczenia płyt na gruncie, lecz wymaga podjęcia prac związanych z wyrównaniem lub pogłębieniem terenu w celu trwałego osadzenia płyt w gruncie dla osiągnięcia wymaganej funkcjonalności wykonanej drogi. Wymaga zatem wykonania szerokiego zakresu prac, co niewątpliwie potwierdza stanowisko o zaliczeniu tego rodzaju robót budowlanych do wykonania budowli – obiektu liniowego (drogi w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane). Realizacja przedmiotowych robót budowlanych nie prowadzi jednocześnie do trwałego związania płyt z gruntem, jednak z literalnej wykładni art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nie wynika, że trwałe związanie z gruntem jest cechą konstytutywną wszystkich budowli. Nie można było zakwalifikować planowanych robót budowlanych jako przebudowy drogi. Mimo zakwalifikowania drogi leśnej do kategorii dróg wewnętrznych, specyfika drogi leśnej, jako gruntu stanowiącego w istocie las, która powstaje wyłącznie na skutek poruszania się ludzi lub pojazdów po gruncie. W ujęciu przepisów ustawy – Prawo budowlane droga jest obiektem budowlanym (budowlą – obiektem liniowym), a zatem – dla jej wykonania – wymaga realizacji określonych robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie działki objęte zgłoszeniem stanowiły las, przez który przebiega droga leśna, zaliczona do dróg wewnętrznych, która jednak nie powstała w wyniku realizacji robót budowlanych. Nie można zatem zaliczyć jej do drogi, jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji nie można mówić o przebudowie drogi leśnej, jako przebudowie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a oraz art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane. Dopiero wykonanie jej utwardzenia, w sposób zaplanowany w zgłoszeniu inwestora, prowadzi do powstania drogi stanowiącej obiekt liniowy, a przy tym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3a i art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zamierzone przez skarżącego roboty budowlane wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznym wobec tego było wniesienie w niniejszej sprawie sprzeciwu wobec zamiaru ich wykonania na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że inwestor nie uzupełnił (na skutek postanowienia z dnia 26 czerwca 2014 r.) zgłoszenia poprzez sprostowanie numerów działek. Działki nr X i Y posiadają obecnie numery odpowiednio 3 i 2. Uzasadniało to wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji powyższych rozważań nie można było uwzględnić zarzutów naruszenia art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, jak i art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy o lasach. Przeprowadzenie oględzin gruntu stanowiącego drogę leśną przeznaczoną przez skarżącego do utwardzenia nie było obowiązkiem organów rozpatrujących sprawę. Już z samej treści zgłoszenia wynikało bowiem, jaki charakter ma tenże grunt oraz jakich robót budowlanych zgłoszenie dotyczy. Skoro bezspornym było, że grunt przeznaczony do utwardzenia jest drogą leśną, to należało uznać, że nie jest on obiektem budowlanym, a w rezultacie nie jest istniejącą drogę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane i prace utwardzania takiego gruntu nie mogą być potraktowane jako przebudowa istniejących struktur drogowych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.